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27.07.2000

11:39 Uhr

Berlin, im Juli 2000

Wettbewerbsbeschwerde der privaten Banken
über Sparkassen und Landesbanken -
Die Gegenargumente



Am 21. Dezember 1999 hat die Europäische Bankenvereinigung bei der EU-Kommission in Brüssel eine Wettbewerbsbeschwerde gegen Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten eingelegt. Die Beschwerde richtet sich beispielhaft gegen die Westdeutsche Landesbank, die Stadtsparkasse Köln und die Westdeutsche Immobilienbank. Nachdem über sieben Monate hinweg lediglich eine schlichte Beschwerde im Raume stand, will nunmehr der Europäische Bankenverband voraussichtlich am 27. Juli 2000 eine Beschwerdebegründung vorlegen. Um zur Versachlichung der Diskussion beizutragen, werden im folgenden die wesentlichen Vorwürfe des Bankenverbandes aufgegriffen.





Vorwurf: Gewährträgerhaftung und Anstaltslast sind als Beihilfe anzusehen.



Die privaten Banken sind der Auffassung, Gewährträgerhaftung und Anstaltslast stellten eine unerlaubte staatliche Beihilfe i.S.v. Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag zugunsten von Sparkassen und Landesbanken dar.



Die Fakten:



  • Anstaltslast ist ein Begriff des öffentlichen Rechts und bedeutet nichts anderes, als die Verantwortung der öffentlichen Hand, ihre Unternehmen mit den zur Aufgabenerfüllung nötigen finanziellen Mittel auszustatten. Die Gewährträgerhaftung würde greifen, wenn bei einer Sparkasse oder Landesbank die Schulden größer wären als das Vermögen und die Gläubiger deshalb ihre Forderungen nicht befriedigen können. In diesem Ausnahmefall hätte jeder Gläubiger einen Anspruch auf Erfüllung der Forderungen durch den jeweiligen Träger. In der Praxis wurde sie noch nie in Anspruch genommen. (vergl. Kurzübersicht "Anstaltslast und Gewährträgerhaftung" des DSGV).





  • Gewährträgerhaftung und Anstaltslast gehören zum üblichen Haftungssystem einer Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie stehen auch mit den Vorschriften des EG-Vertrages im Einklang. Denn nach Art. 295 des EG-Vertrages wird die Eigentumsordnung der Mitgliedstaaten gewährleistet. Dies bedeutet, dass es im Ermessen der Bundesrepublik Deutschland steht, ob man sich öffentlich-rechtlicher Unternehmen bedienen will. Gewährträgerhaftung und Anstaltslast gehören zu dieser Rechtsformwahl und stehen damit unter dem Schutz des Art. 295 EG-Vertrag.





  • Anstaltslast und Gewährträgerhaftung könnten nur dann eine Beihilfe darstellen, wenn sie mit einer Bürgschaft oder Garantie der öffentlichen Hand vergleichbar wären. Dies ist aber nicht der Fall. Denn es handelt sich nicht um die Haftung eines Dritten, sondern um die des Unternehmers selbst. Als Eigenhaftung eines öffentlichen Unternehmers unterliegt sie deshalb gar nicht der Beihilfenkontrolle. Auch private Unternehmer übernehmen nicht selten eine Haftung für Unternehmen. Beispiele dafür sind Gründung oder Erwerb von Personenhandelsgesellschaften sowie Patronatserklärungen oder Verlustdeckungszusagen. Diese sind auch in der privaten Kreditwirtschaft üblich. Derartige Formen freiwilliger Haftungsübernahme sind mit Gewährträgerhaftung und Anstaltslast vergleichbar, weil sie eine umfassende Gesamthaftung für alle Verbindlichkeiten eines Unternehmens bedeuten.





  • Auch wenn es ungewohnte Begriffe sind: als gesetzliche Verpflichtungen des öffentlichen Unternehmers entsprechen Anstaltslast und Gewährträgerhaftung im wesentlichen den gesellschaftsrechtlichen Pflichten eines herrschenden Gesellschafters zur angemessenen Kapitalausstattung und Haftung. Dabei muss berücksichtigt werden, dass die kommunalen Gewährträger die Sparkassen nicht, die Landesgewährträger die Landesbanken jedenfalls nicht in gleichem Maße wie private Eigner ihre Kreditinstitute mit Kapital ausgestattet haben.





  • Anders als häufig behauptet, stellt die Gewährträgerhaftung keine unbefristete und unbeschränkte Garantie des jeweiligen Gewährträgers für öffentlich-rechtliche Kreditinstitute dar. Wie alle Unternehmen unterliegen diese den allgemeinen Marktrisiken und dem Ausleseprozess des Wettbewerbs. Die Anstaltslast verpflichtet den jeweiligen Träger eines Instituts nicht, ein unrentables Institut auf Dauer aufrechtzuerhalten. Er kann es selbstverständlich liquidieren. Daher sind Landesbanken und Sparkassen - wie jedes Privatunternehmen - nach wirtschaftlichen Grundsätzen zu führen und müssen ebenso Rücklagen bilden und laufende Verluste aus eigenen Mitteln decken.





  • Anstaltslast und Gewährträgerhaftung entheben Sparkassen und Landesbanken nicht der Verpflichtung, im Interesse des Anlegerschutzes eigene Sicherungseinrichtungen zu unterhalten. Die Sparkassen-Finanzgruppe unterhält aus eigenen Mitteln finanzierte Institutssicherungssysteme, die Anleger in vollem Umfang schützen.



Vorwurf: Sparkassen und Landesbanken haben durch Anstaltslast und Gewährträgerhaftung ungerechtfertigte Wettbewerbsvorteile.



Die Privatbanken behaupten, das gesetzliche Haftungssystem der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute habe - teilweise quantifizierbare - Wettbewerbsvorteile für Sparkassen und Landesbanken zur Folge. Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute würden dadurch von der öffentlichen Hand subventioniert. Insbesondere erhielten Sparkassen und Landesbanken aufgrund der unternehmensrechtlichen Einstandspflichten der öffentlichen Hand zu Unrecht höchste Ratingeinstufungen. Hierdurch erwüchsen ihnen günstigere Refinanzierungsmöglichkeiten. Landesbanken und Großsparkassen machten von den Vorteilen aktiv Gebrauch und verwiesen bei der Platzierung von Anleihen in den Emissionsprospekten ausdrücklich auf die Haftung der Bundesländer.



Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute müssten wegen Gewährträgerhaftung und Anstaltslast keine Risikoprämie für nachrangige Verbindlichkeiten zahlen. Diese Instrumente könnten entweder zu einem höheren Kurs emittiert oder aber geringer verzinst werden als es ihren privaten Wettbewerbern ohne Gewährträgerhaftung und Anstaltslast möglich sei. Dies gelte - unabhängig von einem Rating - auch für die Aufnahme stiller Einlagen und die Ausgabe von Genussscheinen. Durch die besseren Refinanzierungsbedingungen ergäben sich größere Gewinnspannen.



Vorteile würden sich zudem auch aus den neuen Vorschlägen des Baseler Ausschusses zur Überarbeitung der Eigenmittelübereinkunft ergeben. Durch ihre günstigere Ratingeinstufung erhielten öffentlich-rechtliche Kreditinstitute automatisch die günstigste bankaufsichtliche Risikogewichtung. Andere Kreditinstitute müssten für Forderungen an öffentlich-rechtliche Kreditinstitute in Deutschland weniger bankaufsichtliches Eigenkapital vorhalten als bei Forderungen an private Kreditinstitute. Hierdurch ergäben sich für die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute zusätzliche Vorteile im gesamten Interbankengeschäft.



Die Fakten:





  • Als regionale Kreditinstitute verfügen Sparkassen heute fast ausnahmslos nicht über internationale Ratings. Damit spielt das von Ratings abhängige Kapital in der Praxis ihrer Refinanzierung keine Rolle. Sie können schon deshalb von den behaupteten Vorteilen gar nicht betroffen sein.





  • Internationale Ratings bestehen lediglich bei den Landesbanken und einzelnen großen Sparkassen. In der Tat verweisen Landesbanken und Großsparkassen in internationalen Emissionsprospekten auf die Haftungsstruktur des Unternehmens, d.h. auf Anstaltslast und Gewährträgerhaftung. Dies gehört allerdings zu den üblichen Anforderungen, die institutionelle Anleger im In - und Ausland stellen. Denn die Anleger verlangen ein umfassendes Bild über das emittierende Unternehmen, seine Finanzlage und die Haftungsstrukturen. Dabei hängt die Ratingeinstufung von der strategischen Positionierung, der Produktpalette, der Stellung im Markt, der Innovationskraft, der Zukunftskompetenz und der hinter dem Unternehmen stehenden Eigentümern ab. Diese Gesamtanalyse führt zu einer Ratingeinstufung. Es erfolgt damit keine isolierte Bewertung von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung. Gute Ratingbewertungen müssen immer am Markt erarbeitet werden.





  • Traditionell gehört die langfristige Refinanzierung über Schuldverschreibungen zu den Geschäftsschwerpunkten öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute. Dabei resultiert bei den Landesbanken ein sehr großer Teil des Refinanzierungsvolumens aus ratingunabhängigen gedeckten Schuldverschreibungen (Pfandbriefen und Kommunalobligationen). Für die gute Bonität - und damit für das gute Rating - ist diese Produktgestaltung wichtiger als Anstaltslast und Gewährträgerhaftung. Dieses Refinanzierungsvolumen und seinen Anteil am Rating lassen die Privatbanken völlig außer acht.





  • Landesbanken haben deutlich höhere Refinanzierungskosten als private Banken. Der entscheidende Grund ist, dass sich die privaten Banken zu einem erheblichen Teil über Kundeneinlagen refinanzieren. Demgegenüber haben Landesbanken kaum Zugang zu preiswerten Spar- und Kundeneinlagen. Entsprechend müssen sie sich über den Kapitalmarkt refinanzieren, wo der Aufwand fast das Doppelte gegenüber Kundeneinlagen ausmacht. Diesen Nachteil räumen sogar die Privatbanken ein.





  • Dem guten Rating öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute stehen Nachteile und Beschränkungen gegenüber. Sparkassen sind in ihrer Tätigkeit auf bestimmte Geschäftsregionen beschränkt, Landesbanken in der Regel vom Retailgeschäft ausgeschlossen. Beide haben - teilweise gemeinsam - einen öffentlichen Auftrag wahrzunehmen, der privaten Banken nicht obliegt (s. u.). Bei einer Gesamtbetrachtung sind Sparkassen und Landesbanken gegenüber privaten Banken jedenfalls nicht bevorzugt.





  • Es darf nicht übersehen werden, dass gerade für private Kreditinstitute eine faktische Einstandspflicht des Staates besteht. Die Konsequenzen eines Zusammenbruchs einer größeren privaten Geschäftsbank wären unter gesamtwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gesichtspunkten für den Staat nicht tragbar. Er würde deshalb in einem solchen Fall aus gesamtwirtschaftlichen Gründen stützend eingreifen. Diese Institute sind also bei einer Schieflage inzwischen "too big to fail". Erst jüngst hat die Bundesbank wieder darauf hingewiesen, dass es bei privaten Großbankkonzernen solche faktischen Einstandspflichten gibt. Natürlich berücksichtigen sowohl der Markt als auch Ratingagenturen solche faktischen Einstandspflichten des Staates unabhängig davon, ob sie rechtlich geregelt sind. Dies wird auch in den Ratingberichten über die privaten Großbanken ausdrücklich vermerkt. Dieser Vorteil der privaten Großbankkonzerne steigt mit zunehmender Konzentration und Unternehmensgröße. Es bleibt damit festzuhalten, dass in Brüssel private Großbankkonzerne ungeachtet ihrer eigenen impliziten Staatsgarantie gegen dezentrale Sparkassen und Landesbank mit ausdrücklicher Haftung der öffentlichen Hand vorgehen.





Vorwurf: Geringe Gewinnausschüttungen



Da kein Ausschüttungszwang bestehe, würden Gewinne bei Sparkassen und Landesbanken überwiegend thesauriert. Dies führe zu einer steten Vermehrung des Eigenkapitals, was wiederum die Ausweitung des Aktivgeschäfts ermögliche und mithin zu weiterer Gewinnvermehrung beitrage.



Die Fakten:





  • Die privaten Geschäftsbanken verfügen über vielfältige Möglichkeiten, am Kapitalmarkt Refinanzierungsmittel aufzunehmen und ihre Geschäftstätigkeit entsprechend auszuweiten. Demgegenüber stehen Sparkassen und Landesbanken strukturbedingt nur eingeschränkt Refinanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung. Insbesondere haben sie nicht gleiche Möglichkeiten an den Kapitalmärkten, etwa bei Aktienemissionen mit Aufschlägen von bis zu 1000 % auf den Nennwert. Die Existenz dieses Agios führt zu einer unterschiedlichen Belastung der Unternehmen: So müssen Landesbanken den vollen Umfang des aufgenommenen Kapitals bedienen, während die privaten Banken nur eine Dividende auf das Stammkapital - also ohne Agio - zahlen. Gleichzeitig verwenden Sie dieses Agio zur Eigenkapitalbildung und verfügen somit über einen erheblichen Vorteil, da es sich beim Eigenkapital um eine knappe und wertvolle Ressource handelt.





  • Eine Kapitalzuführung der öffentlich-rechtlichen Eigner für Landesbanken und Sparkassen ist aus finanzpolitischen Gründen eher unwahrscheinlich und hat bei Sparkassen praktisch auch nie stattgefunden. Sie haben vielmehr ihr Kapital aus eigener Geschäftstätigkeit erwirtschaftet. Auch künftig müssen die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute ihr Wachstum aus eigener Kraft erwirtschaften. Daran muss sich die Ausschüttungspolitik orientieren.



Vorwurf: Riskante Geschäftspolitik



Es wird behauptet, durch unbeschränkte Haftung ihrer Gewährträger würden öffentlich-rechtliche Kreditinstitute in die Lage versetzt, zur Ausweitung ihrer Marktanteile eine riskantere Geschäftspolitik zu betreiben.



Die Fakten:





  • Sparkassen und Landesbanken betreiben eine weniger riskante Geschäftspolitik als andere Kreditinstitute. Sie sind der Sicherheit der Einlagen traditionell besonders verpflichtet. Aus diesem Grunde sehen die sparkassenrechtlichen Vorschriften aller Bundesländer strenge Beschränkungen und Sicherungsmechanismen bei riskanten oder spekulativen Geschäften vor. So sind etwa Geschäfte mit Derivaten regelmäßig nur unter engen Voraussetzungen zulässig.





  • Die Sparkassen-Finanzgruppe finanziert vor allem den gewerblichen Mittelstand. Ihn als riskante Finanzierungsengagements zu bezeichnen, trifft weder die Fakten, noch zeigt es Verständnis für die Struktur und den Bedarf kleiner und mittlerer Unternehmen.



Vorwurf: Verbilligte Einlagensicherung



Das Einlagensicherungssystem der Sparkassen-Finanzgruppe sei Gewährträgerhaftung und Anstaltslast lediglich vorgeschaltet. Fälle in der Praxis hätten gezeigt, dass Verluste und Schieflagen öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute durch die öffentlichen Haushalte und damit nicht ausschließlich durch die Sicherungssysteme ausgeglichen würden. Das Sicherungssystem der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute habe somit faktisch subsidiären Charakter, was die entsprechenden Einstandskosten erheblich mindere. Deshalb müssten die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute eine geringere Umlage an die Sicherungseinrichtungen als beispielsweise andere Mitbewerber zahlen.



Die Fakten:





  • Die eigenen Sicherungssysteme von Sparkassen und Landesbanken sichern nicht nur die Entschädigung einzelner Anleger, sondern darüber hinaus auch die Existenz der Institute. Die öffentlich-rechtlichen Institute übernehmen damit selbst eine Verantwortung für die Risikovorsorge, die der anderer Institutsgruppen jedenfalls nicht nachsteht.





  • Die Umlage für die jeweiligen Sicherungseinrichtungen wird wesentlich durch die Risikolage der jeweiligen Institutsgruppe bestimmt. Entscheidend ist nicht allein die Umlage, sondern die Höhe der zur Verfügung stehenden Sicherungsmittel. Durch ihre solide Geschäftspolitik hat die Sparkassen-Finanzgruppe eine gute Risikolage aufzuweisen.





  • Zudem werden auch Anstaltslast und Gewährträgerhaftung nicht "kostenlos" gewährt. Denn im Gegenzug sind Sparkassen und Landesbanken zur Wahrnehmung gemeinwohlorientierter Aufgaben der Daseinsvorsorge verpflichtet, wie etwa zur Unterhaltung eines dichten Zweigstellennetzes in ländlichen Regionen oder die Unterstützung der Länder beim Strukturwandel. Private Geschäftsbanken sind von derartigen Belastungen gänzlich frei.





  • Anstaltslast und Gewährträgerhaftung sind notwendige Bindeglieder zwischen Institut und der öffentlichen Hand als Unternehmer, die über den Verwaltungsrat die Geschäftspolitik mitbestimmen. Unternehmerischer Einfluss geht einher mit entsprechender Haftung.



Vorwurf: Öffentlicher Auftrag von Sparkassen und Landesbanken nicht erkennbar



Die privaten Banken behaupten, ein zur Rechtfertigung eines staatlichen Haftungssystems denkbarer öffentlicher Auftrag von Sparkassen und Landesbanken sei nicht erkennbar. Gründe für das Betreiben von Bankgeschäften durch die öffentliche Hand bestünden heute nicht mehr. Der öffentliche Auftrag von Sparkassen und Landesbanken sei historisch überholt.



Die Fakten:





  • In den Sparkassengesetzen aller Bundesländer ist der aus Sicht der Privatbanken nicht erkennbare öffentliche Auftrag von Sparkassen und Landesbanken als wesentliches Kernelement des Rechts der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute ausdrücklich verankert.





  • Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 23.09.1994 (Az.: 2 BVR 1547/85) ausdrücklich festgehalten, dass öffentlich-rechtliche Kreditinstitute im Kernbereich ihrer Tätigkeit Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrnehmen. Konkret für die Sparkassen hat das Bundesverfassungsgericht festgehalten:



"Ungeachtet der rechtlichen Verselbständigung (als selbständige Anstalten öffentlichen Rechts) sind die Sparkassen aufgrund der organisatorischen Verpflichtung kommunale Einrichtungen geblieben, mit deren Hilfe die Gemeinden und Kreise eine Aufgabe der Daseinsvorsorge wahrnehmen. So sollen sie insbesondere den Sparsinn der Bevölkerung wecken und fördern, ihr Gelegenheit zur sicheren Geldanlage geben und der Kreditversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Mittelstandes und der wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreise dienen."





  • Die Sparkassen-Finanzgruppe versorgt den gewerblichen Mittelstand mit Finanzdienstleistungen - ein Kundensegment, aus dem sich die privaten Banken trotz anderslautender Behauptungen mehr und mehr zurückziehen. Die Marktanteile der Sparkassen-Finanzgruppe bei den Unternehmenskrediten sind von 1995 bis 1999 von 36 auf 39 Prozent gestiegen, die der privaten Banken von 31 auf 29 Prozent gesunken. Handwerkskredite: Bei der Sparkassen-Finanzgruppe eine Steigerung von 62 auf 64 Prozent, bei den privaten Banken ein Rückgang von 9 auf 8 Prozent. Förderkredite Mittelstand (KfW): bei der Sparkassen-Finanzgruppe ein Anstieg von 27 auf 36 Prozent, bei den privaten Banken ein Absinken von 31 auf 26 Prozent. Förderkredite für Existenzgründungen (DtA): bei der Sparkassen-Finanzgruppe ein Anstieg von 41 auf 50 Prozent, bei den privaten Banken ein Abfall von 20 auf 12 Prozent. Unternehmenskunden mit einem Umsatz von weniger als 5 Mill. DM - immerhin mehr als 90 % aller deutschen Unternehmen - werden von den privaten Großbankkonzernen systematisch ausgegrenzt.





  • Die Sparkassen-Finanzgruppe sichert mit rund 19.000 Geschäftsstellen flächendeckend den Wettbewerb in Deutschland. In Orten unter 1.000 Einwohnern sind private Banken überhaupt nicht vertreten, in Orten zwischen 1.000 und 2.500 Einwohnern nur an jeder zwanzigsten Stelle. Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung hat festgestellt: "Es ist nicht zu übersehen, dass ein Abweichen vom Regionalprinzip (bei Sparkassen) gerade in ländlichen Gebieten zu örtlichen Monopolstellungen (der Genossenschaftsbanken) oder einer Unterversorgung führen könnte". Ziel der privaten Banken ist es, den Bankenwettbewerb in Deutschland zu verringern. So bezeichnen seit Jahren Vertreter der privaten Großbanken Deutschland als overbanked. Der Präsident des Bundesverbandes deutscher Banken hat im Interview mit der Stuttgarter Zeitung am 17. März 2000 bestätigt, dass eine Beschädigung der öffentlichen Kreditinstitute für die Verbraucher zu höheren Preisen führen würde. Er hat zudem bekräftigt, dass dies Ziel der privaten Banken sei.





  • Sparkassen und Landesbanken betreuen diejenigen Kunden, die private Geschäftsbanken aus Ertragsgründen aussortieren. Es handelt sich vor allem um Kunden mit Vermögen unter 200.000 DM. Dies entspricht rund 94 % der deutschen Bevölkerung. Betroffen davon sind aber schon seit längerer Zeit die Sozialhilfeempfänger, die zu mehr als 80 Prozent Kunden der Sparkassen sind. (Näheres zum öffentlichen Auftrag in einer Studie des DSGV vom Januar 2000 und im Bericht "Regionen" des DSGV vom Juli 2000)





  • Wie wichtig intensiver kreditwirtschaftlicher Wettbewerb und Kreditinstitute mit Aufgabenorientierung sind, zeigt der britische Bankenmarkt. Hier sind nach einer aktuellen Untersuchung im Auftrage der britischen Regierung rund 3 Millionen Briten sowie weite Teile des gewerblichen Mittelstandes nicht oder unzureichend kreditwirtschaftlich versorgt. Der Bericht verlangt, den Wettbewerb staatlich sicherzustellen. In Deutschland tritt diese Situation nicht ein, weil Sparkassen und Landesbanken diese Aufgaben übernehmen. (Näheres zum britischen Bankenmarkt in einer Studie des DSGV vom Juli 2000)





  • In den USA hat man festgestellt, dass reine Gewinnorientierung privater Banken dazu führt, dass einzelne Regionen und Bevölkerungsschichten kreditwirtschaftlich nicht versorgt werden. Seitdem werden dort die Kreditinstitute in den USA über den sog. Community Reinvestment Act gezwungen, ihre Dienstleistungen über alle sozialen Gruppen und Regionen hinweg anzubieten. Dass sich in Deutschland die privaten Großbanken auf profitable Geschäftsfelder beschränken können und keiner solchen Pflicht unterliegt, verdanken sie zu einem wesentlichen Teil der Arbeit der Sparkassen und Landesbanken. (Näheres zum Vergleich mit dem amerikanischen Bankenmarkt in einer Studie des DSGV vom Mai 2000)



Vorwurf: Durch den Verbund von Sparkassen und Landesbanken verletzen auch Sparkassen Wettbewerbsrecht



Die Wettbewerbsvorteile der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute aus Gewährträgerhaftung und Anstaltslast dürften nicht isoliert für Landesbanken einerseits und Sparkassen andererseits betrachtet werden. Sparkassen und Landesbanken arbeiteten arbeitsteilig und seien voneinander abhängig. Sie bezeichneten sich als "s Finanzgruppe" und agierten im Verbund wie ein einziges Unternehmen mit einheitlichem Markt- und Werbeauftritt und gemeinsamen Produkten. Die Zusammengehörigkeit der Sparkassen und Landesbanken zeige sich weiterhin an der Beteiligung der Sparkassen- und Giroverbände an den Landesbanken, teilweise als alleiniger Träger. Sparkassen und Landesbanken stellten sich somit als eine wirtschaftliche Einheit dar und seien deshalb für den Beihilfetatbestand einheitlich zu betrachten. Die Europäische Kommission würde gegen Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag verstoßen, falls sie Sparkassen vom Anwendungsbereich des Beihilfeverbots ausnähme.



Die Fakten:





  • Die Europäische Kommission geht zutreffend seit jeher davon aus, dass lokal tätige Sparkassen oder ähnliche Kreditinstitute mit lokal begrenztem Wirkungskreis nicht in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag fallen. Selbst wenn von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung tatsächlich eine Begünstigung ausgehe sollte, so wirkt sie sich bei den Sparkassen lediglich lokal aus. So hat etwa der Wettbewerbskommissar der Europäischen Kommission, Mario Monti, am 09.05.2000 vor dem Wirtschafts- und Währungsausschuss des Europäischen Parlaments ausgeführt, dass Sparkassen "in der Regel" nicht betroffen seien, da sie "meist zu klein" seien, um Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu haben. Ähnlich äußerte sich der Präsident der Europäischen Kommission, Romano Prodi, in seiner Rede vor den Ministerpräsidenten der deutschen Bundesländer am 25.05.2000.





  • Diese Einschätzung der EU-Kommission wird bestätigt durch eine Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde vom 28.06.2000. Sie hat ein durch eine Beschwerde privater Konkurrenten initiiertes Verfahren wegen angeblicher Beihilfen des Königreichs Norwegen zugunsten seiner staatlichen Immobilienbank ("Husbanken") eingestellt. Die maßgeblichen Vorschriften des EWR-Abkommens sind inhaltsgleich mit denen des EG-Vertrages. Einer der wesentlichen Gesichtspunkte der Entscheidung des Gerichtshofes der EFTA besteht darin, dass die - staatlich geförderte - Vergabe von Hypothekendarlehen nicht gegen die Zwischenstaatlichkeitsklausel verstößt, obwohl auch ausländische Kreditinstitute hypothekarisch gesicherte Darlehen im Immobilienbereich in Norwegen vergeben. Im übrigen wurde die staatliche Förderung der "Husbanken" als angemessener Ausgleich für die mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben verbundenen zusätzlichen Lasten angesehen.





  • Die Erbringung einzelner Dienstleistungen über Verbundunternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe ändert nichts an der rechtlichen Selbständigkeit der Sparkassen nach Maßgabe der jeweiligen Sparkassengesetze der Bundesländer. Das ureigenste operative Geschäft einer Sparkasse obliegt einzig ihrem eigenen unternehmerischen Ermessen unter der generellen Leitung durch den Gewährträger.





  • Der arbeitsteilige Verbund von Sparkassen und Landesbanken ist zur effizienten Erfüllung des öffentlichen Auftrags unverzichtbar. Nur so kann sichergestellt werden, dass den regionalen Sparkassen Einbindung in internationale Kapitalmärkte sowie bei komplexen Produkten ausreichendes Know-how sichergestellt wird, ohne dass dies in allen Regionen aufgebaut werden müsste. Dies verlangen Kunden selbstverständlich von einem Kreditinstitut, das sich neben seinem öffentlichen Auftrag auch im Wettbewerb bewähren muss. Letztlich können die Sparkassen ihren öffentlichen Auftrag nur im Verbund mit den Landesbanken erfüllen.





  • Zutreffend hat die Bundesregierung in einer Stellungnahme vom 05.12.1997 gegenüber der Europäischen Kommission die besondere Aufgabenstellung öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute wie folgt gekennzeichnet:



"Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute betätigen sich im Wettbewerb. Sie nehmen eine Doppelfunktion wahr, einerseits die Erfüllung gemeinwohlorientierter Aufgaben im Auftrag des öffentlich-rechtlichen Trägers, andererseits die Wettbewerbsteilnahme als Geschäftsbank. Diese Doppelfunktion ist kennzeichnend für den öffentlich-rechtlichen Kreditsektor in der Bundesrepublik. Dabei sind die Geschäftsbanktätigkeiten und die öffentliche Aufgabenwahrnehmung nicht zwei isolierte Betätigungsfelder, vielmehr greifen beide Funktionen ineinander. Durch ihre Wettbewerbstätigkeit erhalten die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute die Technik, das Know-how sowie die sachliche und personelle Ausstattung, die zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben notwendig sind. Auch öffentlich-rechtliche Kreditinstitute benötigen ein im Vergleich zu den privatrechtlich organisierten Mitbewerbern adäquates Geschäftsvolumen und eine angemessene internationale Präsenz."





  • Der Verbund von Sparkassen und Landesbanken trägt entscheidend zur Stabilität des deutschen Finanzsystems bei. Nicht zuletzt deshalb ist Deutschland von gravierenden Finanzkrisen bisher verschont geblieben. Wie Erfahrungen aus dem Ausland zeigen, ist die Behebung solcher Krisen nu mit erheblichen staatlichen Mitteln möglich.





Vorwurf: Sparkassen-Finanzgruppe bildet Gebietskartell



Das Regionalprinzip schließe Wettbewerb innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe aus. Hierdurch werde ein Gebietskartell begründet, das gegen die Regeln des Europäischen Kartellrechts verstoße. Die sich aus Gewährträgerhaftung und Anstaltslast ergebenden wirtschaftlichen Vorteile führten in Verbindung mit dem im Gegensatz zu privaten Banken nicht bestehenden Ausschüttungszwang zu einer Überpräsenz der Sparkassen auf lokalen Märkten. Dies führe zu einer Marktabschottung. Der Zutritt auch ausländischer Konkurrenten auf regionale Märkte werde unterbunden.



Diese Zusammenarbeit in der Sparkassen-Finanzgruppe beeinträchtige den Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Denn durch die Begünstigungen verschlechterten sich die Zugangsmöglichkeiten ausländischer Kreditinstitute zum deutschen Bankenmarkt.





Die Fakten:





  • Die maßgebliche Bestimmung des Europäischen Kartellrechts, Art. 81 EG-Vertrag, findet auf ein gesetzliches Prinzip, wie das Regionalprinzip der Sparkassen, keine Anwendung. Art. 81 Abs. 1 EG-Vertrag verbietet "Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweise, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind....". Der Geltungsbereich der Vorschrift endet dort, wo der jeweilige Mitgliedstaat durch den Einsatz hoheitlicher Mittel (etwa Gesetzgebung) die Unternehmen zu einem bestimmten Verhalten veranlasst.


  • Die Niederlassungsdichte liegt im unternehmerischen Ermessen eines jeden Unternehmens. Privatbanken ihrerseits ziehen sich - ohne wirtschaftliche Not und allein durch Gewinnmaximierung motiviert - derzeit mehr und mehr aus den regionalen Märkten zurück und reduzieren ihr Zweigstellennetz insbesondere im ländlichen Raum. Ausländischen Konkurrenten steht es offen, die entstehenden Lücken zu schließen. Aus dem Verhalten der Privatbanken entsteht keine rechtliche Verpflichtung der Sparkassen, ihrerseits die lokale Präsenz einzuschränken. Der öffentliche Auftrag der Sparkassen erfordert vielmehr deren Aufrechterhaltung, um die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen Finanzdienstleistungen auch in Zukunft zu gewährleisten.

Fazit: Die Vorwürfe der privaten Banken sind nicht haltbar. Es wird deutlich, dass es ihnen nicht um die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen, sondern um eine Verringerung von Wettbewerb geht. Ziel ist es, die eigene Profitabilität dadurch zu erhöhen, dass die Strukturen des erfolgreichsten Wettbewerbers beschädigt werden. Hier wird auf politischem Wege etwas versucht, was im Markt nicht gelingt. Mittel dazu ist ein willkürliches Herausgreifen einzelner Unternehmensbestandteile, ohne dass ein Gesamtvergleich angestellt oder die Aufgabenwahrnehmung öffentlicher Kreditinstitute in einem sich konzentrierenden Bankenmarkt wahrgenommen würden.

Für Rückfragen, auch zur näheren Erläuterung des öffentlichen Auftrages von Sparkassen und Landesbanken, stehen wir gerne zur Verfügung.

Deutscher Sparkassen- und Giroverband Abteilung Kommunikation und Medien
Behrenstraße 31
10117 Berlin
Tel.: 0 30/2 02 25-2 21
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