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07.01.2008

16:31 Uhr

"Bund und Länder sind in ihrer Haushaltwirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.“ Das schrieben im Jahr 1949 die Väter und Mütter des Parlamentarischen Rates ins Grundgesetz. Selten wird dieser Artikel näher beachtet, obwohl er zeigt, wie die Finanzbeziehungen im Föderalstaat geordnet sein sollten und nach welchem Maßstab infolgedessen auch die Föderalismusreform II vorgehen sollte, wenn das Grundgesetz als Maßstab dienen soll.

Was die Schöpfer des Grundgesetzes mit „selbstständig und voneinander unabhängig“ sagen wollten, ist aus ihren vorangegangenen Erfahrungen zu erkennen: Nach der Herrschaft des Nationalsozialismus waren sie skeptisch gegenüber einer integrierten nationalen Planung. Gerade bei den Finanzen, die ja die „Nerven der Republik“ sind (Jean Bodin, 1583), wollten sie Vorsicht walten lassen. Zu leicht konnte ein zentralisiertes Staatswesen außer Kontrolle geraten und dann aus den Gleisen des Rechtsstaates geworfen werden. Daher sei es besser, das Risiko zu dezentralisieren und es damit zu beschränken.

So erklärt sich die Vorschrift, dass die Haushalte von Bund und Ländern voneinander „unabhängig“ sein sollen. Unabhängigkeit vermindert die Gefahr, dass die Politiker Fehler koordinieren und sie damit kumulieren. Vielmehr können sie aus dezentralen Fehlern als auch Erfolgen lernen und so ihre eigene Politik stetig verbessern. Für die derzeit viel diskutierte Föderalismusreform ergibt sich beispielsweise, dass die diskutierten Schuldenbremsen nicht den Ländern vom Bund oktroyiert werden sollen, sondern es sollten die Länder erst ihre eigenen Erfahrungen mit Schuldenbremsen sammeln, die dann je nach Ergebnis auch für den Bund angewandt werden könnten.

Auch das Wort „selbstständig“ war vom Parlamentarischen Rat sorgfältig ausgesucht. Selbstständig hat den doppelten Sinn von „autonom“ und von „selbstverantwortlich“. Autonom sind der Bund und jedes Bundesland, weil sie ihre eigene Haushaltspolitik betreiben, selbstverantwortlich, weil sie hierfür geradestehen müssen. Selbstständigkeit schließt die Selbstverantwortung ein. Selbstständig kann nur sein, wer selbstverantwortlich ist und umgekehrt.

Wenn etwa Ministerpräsident Jürgen Rüttgers lautstark sagt: „Es geht den Bund schlichtweg nichts an, wie die Länder, die ja selbstständige Staaten sind, ihre Haushalte aufstellen“, dann impliziert diese Selbstständigkeit auch Selbstverantwortung. Sie entlastet den Bundesstaat und insbesondere den Bund davor, als Rückversicherer tätig werden zu müssen. Genau so ist das Grundgesetz zu verstehen: „selbstständig und voneinander unabhängig“.

Aber ist denn der Bundesstaat nicht per se eine große Rückversicherung, in der alle Glieder des Bundes – Bund und Länder – für ihre Haushalte untereinander haften? Im Grundgesetz ist ein solcher Satz nirgendwo zu finden. Wohl aber hat das Bundesverfassungsgericht 1992 so geurteilt und damit das „bündische Prinzip“ erst zum Schuldenverbund erklärt. Bundesländer in Finanznot hätten Anspruch auf Hilfe, insbesondere auf Bundesergänzungszuweisungen – mit verheerenden Wirkungen, wie wir heute wissen. Bremen und das Saarland, die damals mit Mitteln bedacht worden sind, haben ihre Finanzen bis heute nicht in Ordnung gebracht. Mehr noch, sie gaben ein schlechtes Beispiel an Berlin und viele der neuen Bundesländer.

Dem Bundesverfassungsgericht blieb diese bedenkliche Entwicklung nicht verborgen. Davon beunruhigt, riss es das Ruder im Berlin-Urteil von 2006 herum, ohne – und das war eine besondere Leistung – sich dabei zu widersprechen. Staatliche Finanzhilfen in der Form von Bundesergänzungszuweisungen sind nämlich nach neuer Lesart verboten und nur im äußersten Notfall zulässig. Erst müssen alle anderen Möglichkeiten der Krisenbewältigung ausgeschöpft werden, und das kann sehr lange dauern. Auch kann ein Bundesland nicht kurzerhand Insolvenz erklären und so der Krise ein Ende mit Schrecken zu bereiten.

Wer sind die Leidtragenden dieser Quasi-Insolvenz? Im Prinzip alle Gläubiger. Aber nicht alle haben die gleichen Möglichkeiten, sich zu wehren. Die öffentlichen Bediensteten können sich schützen, indem sie eine ihnen passende Regierung wählen. Die Darlehensgläubiger in New York, London und Zürich können das nicht. Sie müssen eine Neubewertung ihrer Papiere hinnehmen und so zunächst einmal die Kosten der Sanierung tragen.

Ferdinand Kirchhof hält dies für unzulässig: Bei einem Ausfall würde der Staat die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes verletzen. Wir zweifeln an der Relevanz dieser Kritik. Gegen Entwertungen von Obligationen sind Staatsgläubiger nie gesichert. Das belegen nicht nur die Hyperinflationen von 1923 und 1945 bis 1949, sondern auch die massiven Geldentwertungen in der Nachkriegszeit. Auch plötzliche Zinssteigerungen, wie etwa die in den 1970er- und 1980er-Jahren, gehören dazu. Altgläubiger verloren damals innerhalb weniger Wochen bis zu einem Drittel des Wertes ihrer Staatstitel. Ebenso haben jüngste Staatsbankrotte, wie etwa in Argentinien, diese Unsicherheit vor Augen geführt.

Doch längerfristig lernen die Gläubiger. Sie werden ihre Schuldner genauer unter die Lupe nehmen und Kredite, die sie bislang bedenkenlos gewährten, genauer prüfen. Nach den jüngsten Erfahrungen mit der Subprime-Krise in den USA kann man dies nur begrüßen. Auch die Schuldner werden vorsichtiger regieren und gegen Insolvenz rechtzeitig vorbeugen. Sie tun genau das, was von einem Frühwarnsystem erwartet wird.

Was folgt daraus für die Föderalismusreform? Es bedeutet schlicht, das Grundgesetz anzuwenden. Das Grundgesetz ist dazu da, die Risiken des Staates zu beschränken. Aus diesem Grund sind Bund und Länder „in ihrer Haushaltsführung selbstständig und voneinander unabhängig“.

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