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15.01.2008

05:31 Uhr

Gastkommentar

Wettbewerbspolitik im Interesse der Verbraucher

VonRoman Inderst und Justus Haucap

Vor 50 Jahren hat das Bundeskartellamt seine Arbeit aufgenommen. Ludwig Erhard musste das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) gegen viele Widerstände durchsetzen, weil gerade in Deutschland Kartelle über Jahrzehnte hinweg als Garanten wirtschaftlicher Stärke galten.

Heute ist das Bundeskartellamt als Institution zum Schutz des Wettbewerbs etabliert und angesehen. Allerdings stehen seiner Politik heute Veränderungen bevor. Traditionell richtet sich das Kartellamt nach dem Grundsatz, dass bestimmte Praktiken wie vertikale Preisbindungen zwangsläufig schädlich für Wettbewerb und Verbraucher seien. Die neuere Ökonomie zeigt hingegen, dass dies nicht immer der Fall sein muss, und rät zu einer stärkeren Berücksichtigung des Einzelfalls. Die EU-Kommission schließt sich dem teilweise an und zieht im Vergleich zum Bundeskartellamt einen stärker ökonomisch fundierten Ansatz (more economic approach) vor. Die Frage, inwieweit neue ökonomische Erkenntnisse zu Anpassungen der Wettbewerbspolitik führen sollten, wird daher vor allem in Deutschland unter Ökonomen und Juristen hitzig diskutiert.

Als Illustration sollen die Richtlinien der EU-Kommission zu horizontalen Fusionen dienen. Eine Fusion, die zur Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung führt, wird nach wie vor untersagt, ohne dass die Kommission im Einzelfall den Schaden für die Verbraucher nachweisen müsste. Es gilt die Generalvermutung, dass eine Fusion, die zu einer signifikanten Schwächung des Wettbewerbs führt, auch schlecht für die Verbraucher ist.

Allerdings sind die fusionierenden Unternehmen seit 2004 auch in der Lage, diese Generalvermutung zu entkräften. Im Gegensatz zu den früheren Leitlinien besteht die Möglichkeit der sogenannten Effizienzverteidigung. Hierbei müssen allerdings die fusionierenden Parteien glaubhaft nachweisen, dass der Zusammenschluss zu einer höheren wirtschaftlichen Effizienz führt. Sie müssen auch nachweisen, dass für diese Verbesserung die Fusion notwendig ist und dass letztendlich die Verbraucher angemessen beteiligt werden. Die Hürde für den Nachweis von Effizienzgewinnen ist daher von der EU-Kommission sehr hoch gelegt worden.

Wie Damien Neven und Lars-Hendrik Röller theoretisch gezeigt haben, gibt es gute Gründe für Wettbewerbsbehörden, primär auf die Verbraucher abzustellen. Für Unternehmen sind die Anreize groß, ihre Effizienzgewinne herauszustellen oder gar zu übertreiben. Vor dem Hintergrund des unvermeidbaren Wissensvorsprungs der Unternehmen gegenüber den Kartellbehörden ist folglich ein relativ strenger Test anzuwenden, bevor eine Verteidigung der Fusion mit dem Effizienzargument zugelassen wird. Genau das ermöglicht der sogenannte Verbraucherstandard: Die Effizienzsteigerung muss so hoch sein, dass letztendlich sogar der Verbraucher davon profitiert. Nur dann ist eine wettbewerbshemmende Fusion ausnahmsweise zu genehmigen.

Das Beispiel der möglichen Berücksichtigung von Effizienzgewinnen bei der Fusionskontrolle illustriert die weitere Ausdifferenzierung von Regeln durch einen „more economic approach“. Es gibt einen Unterschied zwischen dem Ansatz, der vor allem nach den konkreten Auswirkungen fragt, und dem, der eine strikte Norm zum Entscheidungskriterium macht. Der Unterschied ist aber weniger drastisch, als es manchmal scheint. Auch bei Letzterem ist stets zu fragen, ob sich ein Sachverhalt unter eine Norm subsumieren lässt. Bei einer sehr differenzierten Ausgestaltung der Normen läuft auch dieser Ansatz letztlich auf eine Einzelfallprüfung hinaus.

Das bedeutet aber nicht, dass die Wettbewerbsbehörden dem neuen Verständnis nach jede Praxis, die ambivalente Auswirkungen auf Wettbewerb und Verbraucher haben kann, immer im Einzelfall zu analysieren haben. Auch legt der „more economic approach“ keineswegs eine Umkehr der Beweislast nahe, bei der die Kartellbehörden den Nachweis führen müssten, dass eine untersagte Praktik schädlich ist. Beides wird irrtümlicherweise oft behauptet.

Diese Beobachtungen sollen allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass der diskutierte „more economic approach“ auch durchaus Unterschiede zur bisherigen Kartellrechtspraxis impliziert. Insbesondere Juristen wie beispielsweise Verfassungsrichter Udo di Fabio halten die Wettbewerbsfreiheit und damit den Wettbewerb als Institution für schutzwürdig, selbst wenn er den Interessen der Verbraucher zuwiderliefe. Für Ökonomen ist dabei problematisch, dass damit das Ziel der Wettbewerbspolitik an Klarheit verliert. Wie Carl Christian von Weizsäcker jüngst zu Recht dargelegt hat, kann es kein Konzept einer völligen Wettbewerbsfreiheit geben. Untersagt man ein bestimmtes Vorgehen, bedeutet das immer, dass die Freiheit eines oder mehrerer Marktteilnehmer beschnitten wird zugunsten der Freiheit anderer. Ein Abwägen ist also in jedem Fall erforderlich, und für ein solches Abwägen werden Kriterien benötigt.

Interessant ist in diesem Kontext auch die Gesetzesbegründung zur Einführung des GWB von 1955, die ausführt, dass Wettbewerb nicht Selbstzweck ist, sondern Mittel zur Leistungssteigerung und Fortschrittsförderung. Ein stärker ökonomisch fundierter Ansatz hilft, die Auswirkungen unternehmerischen Handelns besser zu verstehen und zusätzliche Informationen bei der Beurteilung einzelner Praktiken mit einzubeziehen. Ein „more economic approach“ widerspricht somit keineswegs dem liberalen Wettbewerbsverständnis, das die Arbeit des Bundeskartellamts in den letzten 50 Jahren geleitet hat.

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