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21.06.2022

08:49

Gastkommentar

Die EU muss ihre Pläne für den CO2-Grenzausgleich revidieren

Statt Emissionen in Drittländern zu bepreisen, sollte Brüssel mit den Schwellenländern auf kooperative Lösungen zum Klimaschutz setzen, fordern Karsten Neuhoff und Andreas Goldthau.

Andreas Goldthau (links) ist Direktor der Willy Brandt School of Public Policy und Professor an der Uni Erfurt. Karsten Neuhoff leitet die Abteilung Klimapolitik am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) und ist Professor an der TU Berlin.

Die Autoren

Andreas Goldthau (links) ist Direktor der Willy Brandt School of Public Policy und Professor an der Uni Erfurt. Karsten Neuhoff leitet die Abteilung Klimapolitik am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) und ist Professor an der TU Berlin.

In Brüssel dreht sich die klimapolitische Diskussion um einen zentralen Begriff: den Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Ein CO2-Grenzausgleich, so die sperrige deutsche Übersetzung, soll in der EU eine effektive CO2-Bepreisung für die energieintensive Grundstoffherstellung ermöglichen, ohne dass die Produktionsverlagerung attraktiv wird.

Wird für Importe eine Ausgleichszahlung – manche nennen sie Klimazoll – in Höhe des CO2-Preises erhoben, so ist das Risiko der Verlagerung von Produktion und Emissionen in Drittstaaten gebannt, weil dessen ursprünglicher Grund entfällt.

Die EU-Kommission hat den Grenzausgleich so ausgestaltet, dass zugleich ein Anreiz für die CO2-Bepreisung in Nicht-EU-Ländern entsteht, um Nachteile für die heimische Industrie im internationalen Handel zu umgehen. Im Ergebnis sänken die Emissionen auch außerhalb der EU: zwei Fliegen mit einer Klappe.

Im Ansatz gut gedacht, ist die Umsetzung eines CBAM wie von der EU-Kommission vorgeschlagen jedoch schwierig.

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    Zwar würden Importe von Gütern aus Drittstaaten in die EU entsprechend ihren spezifischen Emissionen und CO2-Preisen in den Herkunftsstaaten bepreist und damit hinsichtlich der Emissions-Vermeidungskosten den in der EU produzierten Gütern gleichgestellt.

    Beim Export von Gütern aus der EU in Drittstaaten verhindern jedoch die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO), dass die bei der Produktion in der EU angefallenen CO2-Kosten erstattet werden.

    Die Exportindustrie innerhalb der EU wäre also gegenüber Nicht-EU-Wettbewerbern im Nachteil, und somit bliebe das Risiko, dass letztendlich doch Produktion und Emissionen verlagert werden.

    Erschwerend kommt hinzu, dass das Monitoring der international angefallenen Emissionen administrativ sehr aufwendig ist. Effektiv kann der Grenzausgleich nur auf Grundstoffprodukte angewandt werden, nicht jedoch auf Produkte wie ein Auto, in welche ein Grundstoff wie etwa Stahl verbaut wurde.

    Schließlich besteht das Risiko, dass sich Handelsströme schlicht verschieben: Produkte aus bereits klimafreundlichen Anlagen werden einfach vermehrt nach Europa verkauft, anstatt dass neue, nachhaltige Produktionsstätten entstehen.

    Dies wissend, schlägt die EU-Kommission vor, den Grenzausgleich nur sehr verzögert ab 2026 und auf Raten bis 2036 einzuführen. Effektive CO2-Preise und wohl auch die Industriewende werden um ein Jahrzehnt aufgeschoben.

    Spätestens angesichts der geopolitischen und -ökonomischen Realitäten des Ukrainekriegs sollten Ziele und Design des Grenzausgleichs noch einmal überdacht werden. Drei Gründe sprechen jetzt für eine Revidierung:

    Erstens werden vom Grenzausgleich betroffene Grundstoffe wie Stahl, Zement und Düngemittel in Europa vor allem aus Russland, der Ukraine und der Türkei importiert.

    Der Handel mit Russland liegt absehbar darnieder. Die Ukraine benötigt dringend Kooperation, wirtschaftliche Stabilisierung und den industriellen Wideraufbau.

    Zum Zweiten beteiligt sich keines der Schwellenländer an den Handelssanktionen gegen Russland. Das macht deutlich, mit welcher Skepsis in diesen Ländern Handelsinstrumente gesehen werden, die für Nicht-Handelsziele verwandt werden – seien diese nun geopolitischer Natur oder zum Nutzen des Klimaschutzes.

    Das ist nur allzu verständlich, wurden solche Instrumente in der Vergangenheit oftmals zum Schutz der europäischen Industrie und zulasten der Entwicklung in Schwellenländern ausgestaltet.

    Zum Dritten ist es für Europa jedoch zentral, die Schwellenländer für eine ambitionierte Dekarbonisierung zu gewinnen.

    Angesichts des zunehmenden systemischen Wettbewerbs zwischen dem Westen, Russland und China scheint es unklug, einen bereits als „grünen Protektionismus“ gebrandmarkten Grenzausgleich mit dem Ziel zu verfolgen, Indien, Brasilien, Indonesien oder Südafrika für die Einführung einer CO2-Bepreisung zu gewinnen.

    Die Erfahrung aus Reformprogrammen der Weltbank und des Weltwährungsfonds in Lateinamerika und den ehemals kommunistischen Staaten zeigt, dass strukturelle Veränderungen kaum fruchten, wenn sie extern aufoktroyiert werden.

    Jedem Produkt sollte ein pauschaler Wert für den Kohlenstoffgehalt zugrunde liegen

    Um es klar zu sagen: Der Grenzausgleich als solcher wird für eine nachhaltige Emissionsminderung in der EU benötigt. Das Ziel, darüber das Instrument der CO2-Bepreisung global zu proliferieren, sollte jedoch fallen gelassen werden.

    Stattdessen sollte Drittländern selbst überlassen werden, wie sie den Dekarbonisierungspfad beschreiten. Dafür kann die EU handfeste Angebote im Bereich der Klimafinanzierung und der Zusammenarbeit bei Innovationen machen.

    Die Einnahmen der EU aus dem Grenzausgleich sollten zum Teil auch der internationalen Klimazusammenarbeit zur Verfügung stehen und könnten die Transition zu einer nachhaltigen industriellen Basis erleichtern. Für die Ukraine könnte mit einer Art Marshallplan eine emissionsarme Industriestruktur unterstützt werden, die dem Land eine wirtschaftliche Zukunft eröffnet.

    Hierfür sollte die EU-Kommission die im Impact Assessment bereits ausgearbeitete Alternative einsetzen: einen Grenzausgleich mithilfe eines pauschalen Klimabeitrags.

    Statt aufwendig das Äquivalent eines CO2-Preises im Herkunftsland des importierten Gutes zu ermitteln, wird ein pauschaler Wert für dessen Kohlenstoffgehalt – und damit den Grenzausgleich – zugrunde gelegt.

    Die EU braucht eine kooperative Green-Deal-Außenpolitik

    Dieser wird symmetrisch auf heimische und importierte Produkte erhoben und beim Export erlassen. Da eine Pauschale erhoben wird, egal, wo und wie produziert wurde, kann diese nach WTO-Regeln beim Export erlassen werden.

    Damit entstehen Anreize für Materialeffizienz und Recycling, zudem werden Erlöse für eine klimaneutrale Produktion erzielt.

    Die bestehenden konventionellen Grundstoffhersteller verbleiben im Emissionshandel und erhalten während der Transition kostenlose Zertifikate, wenn sie eine wirksame Strategie zur Klimaneutralität nachweisen können.

    So wird eine Doppelbepreisung mit dem Klimabeitrag vermieden und zugleich sichergestellt, dass der CO2-Preis effektive Anreize für alle Optionen zur Emissionsminderung schafft.

    Damit wäre der Weg bereitet für eine kooperative EU-Green-Deal-Außenpolitik, die beim Klimaschutz voranschreitet, antagonistische Instrumente aber vermeidet. Stattdessen setzt sie auf die Unterstützung ambitionierter Drittstaaten.

    Europas zentrales Instrument nach außen – sein geplanter Grenzausgleich – muss so gestaltet werden, dass er diesem Ziel dient.

    Die Autoren: Karsten Neuhoff leitet die Abteilung Klimapolitik am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) und ist Professor an der TU Berlin. Andreas Goldthau ist Direktor der Willy Brandt School of Public Policy und Professor an der Uni Erfurt.

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