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18.04.2022

15:08

Gastkommentar

Unter diesen Umständen darf Berlin russische Energiekonzerne in Deutschland verstaatlichen

PremiumEine Enteignung hat zahlreiche juristische Fallstricke. Grundsätzlich ist dieses Instrument aber möglich, urteilen Sven-Joachim Otto und Johann-Christian Pielow.

von links: Sven-Joachim Otto und Johann-Christian Pielow EY, Montage

Die Autoren

von links: Sven-Joachim Otto und Johann-Christian Pielow

Der Krieg in der Ukraine führt zu spektakulären politischen Entscheidungen, die noch vor wenigen Monaten niemand für möglich gehalten hätte. So erwägt die Bundesregierung sogar die Enteignung deutscher Töchter von russischen Energiekonzernen, um die Gasversorgung Deutschlands sicherzustellen.

Nachdem der russische Energiekonzern Gazprom kürzlich die Anteile sowie Stimmrechte seiner deutschen Tochter Gazprom Germania GmbH auf andere Gesellschaften verschoben und deren „freiwillige Liquidierung“ beschlossen hatte, reagierte die Bundesregierung prompt.

Sie setzte die Bundesnetzagentur als Treuhänderin der Gazprom Germania ein. Zudem änderte der Bundestag das Energiewirtschaftsgesetz und führte Füllstandsvorgaben für Gasspeicheranlagen ein, um sicherzustellen, dass die Gasspeicher in Deutschland immer ausreichend gefüllt sind („Gasspeichergesetz“).

Diese Eskalation wirft die Frage auf, welche (verfassungs-)rechtlichen Möglichkeiten es gibt, um auf Unternehmen mit russischer Mehrheitsbeteiligung Einfluss zu nehmen, die in Deutschland ansässig sind.

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    Derzeit sind insbesondere zwei Unternehmen in den öffentlichen Fokus geraten: Die mit Mehrheitsbeteiligung des russischen Staates betriebenen Energieanlagen der PCK Raffinerie GmbH in Schwedt, die mehrheitlich von der Rosneft Deutschland GmbH gehalten wird; sowie die genannte Gazprom Germania, die unter anderem den größten Erdgasspeicher in Westeuropa im niedersächsischen Rehden betreibt.

    Eine Enteignung kommt nur als Ultima Ratio in Betracht

    Als letztlich massivste Form des Eingriffs in das Eigentum ist die Enteignung an strenge Voraussetzungen gebunden und kommt aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur als Ultima Ratio in Betracht.

    Zunächst braucht sie eine Rechtfertigung durch ein hinreichend gewichtiges und legitimes Gemeinwohlinteresse. Dafür bietet sich die ihrerseits grundrechtlich bewehrte staatliche Schutzpflicht zur Gewährleistung der Sicherheit der Versorgung mit Gas und Öl an.

    Zu bedenken ist dabei jedoch, dass die russischen Tochterunternehmen in Deutschland nur einen Teil der Gesamtlieferkette im Energiemarkt darstellen und nicht zwingend selbst Zugriff auf alle russischen Produktionsmittel haben.

    Die Verstaatlichung dieser Unternehmen birgt auch die Gefahr, Russland den Anreiz zu nehmen, seine vertraglichen Verpflichtungen gegenüber seinen – bisherigen – Tochterunternehmen in Deutschland zu erfüllen.

    Sollen konkret Gasspeicher oder die Erdölraffinerie in Schwedt Gegenstand der Enteignung sein, sorgt der Enteignungsakt allein noch nicht für gefüllte Speicher und fortlaufenden Betrieb der Raffinerien. Um die Enteignung zu legitimieren, wäre deshalb idealerweise ein schlüssiges Gesamtkonzept zu fordern, das auch eine mögliche Ersatzbeschaffung des notwendigen Speichergases beinhaltet, etwa aus den nahen Niederlanden.

    Die Enteignung müsste zudem insgesamt verhältnismäßig sein. Sie müsste sowohl geeignet als auch erforderlich sein, um das Ziel des Gemeinwohls zu erreichen, und die Intensität dieses Eingriffs müsste angemessen sein.

    In Bezug auf die Gasspeicher könnte die vorrangige Anwendung und zwangsweise Durchsetzung der neuen Gasfüllstandsverpflichtung eine Alternative darstellen, wenn die Konzerne dieser nicht oder schlecht nachkommen. Ebenso kommen Aufsichtsmaßnahmen nach den Paragrafen 65 ff. des Energiewirtschaftsgesetzes infrage.

    Ob ein derartiges Vorgehen zur Erreichung der Gasversorgungssicherheit jedoch gleich geeignet wäre, also zeitlich und inhaltlich die gleiche Schlagkraft wie eine Enteignung hätte, lässt sich schwer einschätzen.

    Da es sich bei dem zu schützenden Gassektor um eine besonders kritische Infrastruktur handelt, dürfte die Legislative letztlich viel Spielraum für ihre Einschätzung haben.

    Unabhängig davon, welch mehr oder weniger drastische Wirtschaftsprognose man für den Fall eines Gaslieferungsstopps aufstellt, scheint es mit Blick auf die zu schützenden wirtschaftlichen und privaten Interessen in der aktuell unkalkulierbaren Gesamtlage nicht angemessen, dem Staat ein weiteres Abwarten aufzuerlegen.

    Was die Ölraffinerien angeht, wäre der Ankauf der Geschäftsanteile der Konzerne durch den Staat oder Dritte, etwa durch westliche Ölkonzerne, als milderes Mittel möglich. Ein fiktiver Kaufpreis läge wohl deutlich über einer nach Art. 14 Abs. 3 des Grundgesetzes zu leistenden Enteignungsentschädigung.

    Doch das allein genügt nicht für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Eher scheidet ein (vorrangiger) „freihändiger“ Erwerb schon aufgrund des völlig unzuverlässigen und schillernden Verhaltens der russischen Seite beim Umgang mit den deutschen Tochterunternehmen aus.

    Der Gesetzgeber müsste ein Enteignungsgesetz verabschieden

    Die Enteignung erfordert des Weiteren eine eigene und hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung. Was den Entzug von Eigentumsrechten an Gasspeichern oder Ölraffinerien betrifft, fehlt sie bislang. Der (Bundes-)Gesetzgeber hat es jedoch in der Hand, bei entsprechendem politischem Konsens zügig ein Enteignungsgesetz („Legalenteignung“) zu verabschieden.

    Eine Administrativenteignung zumindest von Gasspeichern durch die zuständigen Energiebehörden der Länder könnte ansonsten Paragraf 45 Abs. 1 Nr. 2 des Energiewirtschaftsgesetzes ermöglichen. Darin wird die („erforderliche“) Enteignung zur Sicherung der Energieversorgung gestattet.

    Problematisch ist allerdings, dass diese Norm zwar dazu ermächtigt, Eigentum zwecks Auf- und Ausbaus von Energieanlagen zu entziehen - typischerweise geht es etwa um Ackerland für Stromfreileitungen. Die Norm ermächtigt aber nicht explizit zur Enteignung dieser Energieanlagen selbst.

    Allerdings ist der Wortlaut der Norm weit gefasst („sonstige Vorhaben“ der Energieversorgung) und könnte auch die Enteignung von Gasspeichern umfassen. Doch damit würde allemal juristisches Neuland betreten.

    Abschließend bedarf es für eine Enteignung oder auch für eine unterhalb dieser Schwelle liegenden, unter Umständen aber „ausgleichspflichtigen“ Inhalts- und Schrankenbestimmung zwingend einer angemessenen Entschädigung der davon betroffenen Unternehmen oder Personen.

    Die Entschädigungsklausel soll Nachteile ausgleichen, die durch eine Enteignung entstehen (können). Zu überlegen wäre jedoch, ob es sich nicht „entschädigungsmindernd“ auswirken muss, dass sich die russischen Mutterunternehmen von Gazprom Germania und Rosneft Deutschland – beziehungsweise die letztlich dahinterstehende russische Regierung – in Bezug auf die in Deutschland gehaltenen Betreiber höchst kritischer Energieinfrastrukturen derzeit in hohem Maße regel- bis vertrags- und völkerrechtswidrig verhalten.

    Am Ende begegnet der eigentumsrechtliche Zugriff auf von Russland betriebene Gasspeicher und Ölraffinerien zwar einigen juristischen Fallstricken. Unüberwindbar erscheinen diese allerdings nicht, solange ein politischer Willen vorhanden ist.

    Sven-Joachim Otto ist Honorarprofessor für die rechtlichen und wirtschaftlichen Aspekte der Transformation der Infrastruktursysteme, insbesondere im Bereich Energie, an der Ruhr-Universität Bochum und Mitdirektor am dortigen Institut für Berg- und Energierecht.
    Johann-Christian Pielow ist Professor für Recht der Wirtschaft an der Ruhr-Universität Bochum und Geschäftsführender Direktor des Instituts für Berg- und Energierecht der Ruhr-Universität Bochum.

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