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01.10.2018

14:16 Uhr

Gesundheitspolitik

Wie die AOK versucht, eine Überprüfung von Karteileichen zu verhindern

VonPeter Thelen

Gesundheitsminister Spahn will, dass Krankenkassen Mitglieder streichen, die weder Beiträge zahlen noch Leistungen empfangen. Die AOK wehrt sich.

Die Ortskrankenkassen streiten mit ihrer Branche und der Politik über mögliche Karteileichen. dpa

AOK im Fokus

Die Ortskrankenkassen streiten mit ihrer Branche und der Politik über mögliche Karteileichen.

BerlinEs war ein echter Aufreger für die deutsche Gesundheitsszene, als der Bundesrat bei seiner ersten Sitzung nach der Sommerpause eine Stellungnahme zum ersten Gesetz von Gesundheitsminister Jens Spahn beschloss. Von der Öffentlichkeit beinahe unbemerkt wurde ein unscheinbar wirkender Beschluss zum Versicherungsentlastungsgesetz gefasst – doch er enthält wichtige Weichenstellungen.

Mit dem Gesetz an sich wird ein Verhandlungserfolg der SPD in den Koalitionsverhandlungen umgesetzt: die Wiederherstellung der paritätischen Finanzierung der gesetzlichen Krankenkassen. Ab 2019 müssen die Arbeitgeber die Hälfte der bisher allein von den Versicherten zu zahlenden Zusatzbeiträge übernehmen.

Außerdem werden die Krankenkassen mit dem Gesetz verpflichtet, ihre Rücklagen innerhalb weniger Jahre bis auf eine Mindestrücklage von einer Monatsausgabe auszuschütten. Im Vergleich dazu ist die Regelung, um die sich der Bundesrat kümmerte, scheinbar eine Petitesse.

Ein Mittel gegen ungeklärten Versicherungsstatus

Es geht um die obligatorische Anschlussversicherung (OAV). Sie wurde 2013 eingeführt, um sicherzustellen, dass Menschen, die aus irgendeinem Grund aus der Versicherungspflicht herausfallen, nicht unversichert bleiben. Sie müssen daher von ihrer Krankenkasse „obligatorisch“ weiter versichert werden und werden dann ungefragt als freiwillig Versicherte geführt.

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Erfunden wurde die OAV beispielsweise für Arbeitslose, die nach zwölf Monaten ihren Anspruch auf Arbeitslosengeld und damit auch ihre Pflichtversicherung in der Krankenversicherung verloren haben. Manche von ihnen melden sich danach nicht mehr arbeitssuchend. Sie verzichten auf Hartz-IV-Leistungen und die damit verbundene Fortsetzung ihrer Versicherungspflicht bei Kranken- und Pflegekasse. Sie erhalten seit 2013 eine OAV, allerdings nur so lange bis ihr Versichertenstatus geklärt ist.

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Im Fall des Auslaufens des Arbeitslosengeldes stellt sich oft heraus, dass die betroffenen Personen über ihren Partner oder die Eltern beitragsfrei familienversichert sind. Die OAV kann in diesen Fällen schnell wieder geschlossen werden. Ob und wann das geschieht, hängt vom Eifer der Mitarbeiter der jeweiligen Kasse ab, den nötigen Kontakt zum Versicherten herzustellen.

Zuweisungen auch für „Karteileichen“

Es besteht ein gewisser Anreiz, dabei nicht allzu eifrig zu sein. Denn die Kasse erhält für diese Versicherten auch dann Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds, wenn diese keine Beiträge zahlen und keine Leistungen in Anspruch nehmen. Es laufen dann Beitragsschulden auf, die von der Kasse eigentlich eingetrieben werden müssten. Aber unterbleibt dies, hat das für die Kasse keine negativen Auswirkungen.

Sie muss an den Gesundheitsfonds nur die eingenommenen Beiträge weiterleiten. Insoweit treffen die Einnahmeverluste den Fonds und über ihn auch alle anderen Krankenkassen. Allerdings sind diese Verluste zum Teil fiktiv. Bei freiwillig Versicherten, die nicht zahlen, wird nämlich immer der Höchstbeitrag angesetzt, auch wenn diese niedrige Einkommen haben und daher deutlich weniger zahlen müssten.

Besonders schwer auffindbar sind regelmäßig Arbeitnehmer aus dem EU-Ausland, die nur vorübergehend als Spargelstecher, Erntehelfer oder im Gaststätten- und Hotelgewerbe in Deutschland arbeiten. Auch für sie müssen aber Anschlussversicherungen aufgelegt werden, wenn sie vor Rückkehr in ihre Heimatlänger nicht ordnungsgemäß bei der Kasse, wo sie pflichtversichert waren, abgemeldet wurden.

Vor allem hier führt Untätigkeit der Mitarbeiter der Krankenkassen bei der Klärung der Versicherungsverhältnisse zu sicheren Mehreinnahmen, denen keine Kosten für Leistungen gegenüber stehen. Denn die Rückkehrer können ja nicht mehr in Deutschland zum Arzt oder in eine Notaufnahme gehen.

Mit Einführung der OAV im Jahr 2013 haben sich die Beitragsschulden bei den Krankenkassen auf über acht Milliarden Euro vervielfacht. Der größte Teil des Anstiegs entfiel auf freiwillig Versicherter, zu denen auch die OAV-Mitglieder gehören.

Zuweisungsbescheide könnten korrigiert werden

Dies ist der Grund, warum Spahn die Kassen mit seinem Gesetz zwingen will, bis zum 15. Juni 2019 alle OAV-Mitgliedschafen seit 2013 zu melden, für die weder Beiträge gezahlt noch Leistungen angefallen sind und zu denen kein Kontakt besteht. Auf der Basis dieser Angaben korrigiert dann das Bundesversicherungsamt die Zuweisungsbescheide an die Kassen. Im Zweifel müssen sie viel Geld zurückgeben.

Machen die Kassen falsche Angaben, und stellt die Versicherungsaufsicht dies bei der im Gesetz vorgesehen Sonderprüfung 2020 fest, so werden Strafzuschläge auf zu Unrecht erhaltene Zuweisungen in Höhe von 25 Prozent fällig. Die meisten OAV-Versicherten aber gibt es bei den Ortskrankenkassen. Von über 500.000 waren 2017 über 300.000 bei der AOK. Der AOK-Bundesverband wehrte sich von Anfang an gegen eine rückwirkende Aufarbeitung.

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Und an dieser Stelle kommt der Bundesrat ins Spiel. Eine Ländermehrheit unterstützt nämlich genau diese Forderung der AOK und führte dabei Freitag vor einer Woche genau die gleichen Argumente an, wie sie der AOK-Bundesverband schon in einer ersten Stellungnahme erhoben hatte.

Eine solche Rückwirkung sei verfassungsrechtlich bedenklich. Zudem habe die AOK doch nach Recht und Gesetz gehandelt. Danach sei sie schließlich verpflichtet gewesen, bei unklarem Versicherungsstatus eine OAV zu begründen. Ein Schelm wer schlechtes dabei denkt. Die Ortskrankenkassen haben mit Marktanteilen von über 30 Prozent großen Einfluss auf die Gesundheitspolitiker der Länder. 

Der Vorstandschef des Dachverbands der Betriebskrankenkassen und langjährige Abteilungsleiter im Bundesgesundheitsministerium, Franz Knieps, warf dem Bundesrat daher mit harschen Worten vor, sich wieder einmal nur schützend vor die Ortskrankenkassen der Ländern zu stellen.

AOK-Chef Martin Litsch warf ihm daraufhin vor, selbst im Glashaus zu sitzen. Die BKK wiesen zwar nur drei Prozent ihrer freiwillige Versicherten als OAV-Mitglieder aus, während es bei den AOK über ein Fünftel seien. Doch die Quote sei bei ihnen nur deshalb so klein, weil Betriebskrankenkassen ihre OAV-Versicherten rechtswidrig als Versicherte auf Antrag in ihren Karteien führen würden. Das wies Knieps umgehend zurück.

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Nun ist es aber so, dass Spahns Gesetz im Bundesrat nicht zustimmungspflichtig ist. Die AOK muss daher entweder Spahn selbst oder die Gesundheitsexperten von Union und SPD im Bundestag überzeugen, der Empfehlung der Länderkammer zu folgen und auf die rückwirkende Aufarbeitung der Karteileichen unter den Versicherten zu verzichten – inklusive möglicher Rückzahlungen an den Gesundheitsfonds in möglicherweise dreistelliger Millionenhöhe.

Die nächste Gelegenheit dazu bietet sich bei der öffentlichen Anhörung zum Gesetzentwurf am 8. Oktober. Normalerweise läuft die Vorbereitung solcher Anhörungen routiniert ab. Doch dieses Mal findet seit Tagen ein mehr oder heftiger Schlagabtausch zwischen den Kassenarten darüber statt, was in der Stellungnahme des Spitzenverbands der Gesetzlichen Krankenkassen stehen soll, wie also eine gemeinsame Position aller Krankenkassen aussehen könnte.

Dabei stehen auf der einen Seite die Ersatzkrankenkassen, die Betriebskrankenkassen und die Innungskrankenkassen. Sie plädieren dafür, den Kabinettsentwurf eher noch etwas zu schärfen. So soll durch eine zusätzliche Regelung sichergestellt werden, dass nicht kurz vor der Prüfung noch eilig umstrittene Mitgliedschaften storniert werden, um Rückzahlungen an den Gesundheitsfonds zu vermeiden.

Genau dieses, argumentiert die Vorstandsvorsitzende des Ersatzkassenverbands Ulrike Elsner, sei vom zuständigen Fachbeirat doch auch beschlossen worden. So lässt es sich nachlesen in einem Mailverkehr mit dem GKV-Spitzenverband.

Auf der anderen Seite steht der AOK Bundesverband. Er schlägt vor, den relevanten Paragraphen an entscheidenden Stellen zu ändern. Die Bereinigung soll ähnlich des Votums des Bundesrat nicht rückwirkend bis 2013 erfolgen, sondern nur Jahre betreffen, die abrechnungstechnisch noch nicht abgeschlossen sind.

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Statt bis Mitte 2019 sollen die Kassen zudem bis Mitte 2020 Zeit haben, ihre Karteien zu durchforsten. Nicht geprüft werden sollen nach dem Willen der AOK zudem alle OAV-Mitgliedschaften, die wegen einer anschließenden Pflichtversicherung beendet worden sind.

Außerdem fordert der AOK-Verband alle freiwillig Versicherten auf faule Kandidaten zu überprüfen, nicht nur die OAV-Mitglieder. Allein die letzte Forderung wird inzwischen auch von den anderen Kassenarten unterstützt, schon weil die Verbände von Ersatzkassen und Betriebskrankenkassen keine Lust haben, auf dem AOK-Vorwurf sitzen zu bleiben, sie hätten die OAV-Versicherten als Antragsversicherte getarnt.

Die anderen Änderungen lehnen sie ab. „In der Sache dienen die Vorschläge nur dem Wohle der AOK und sind abzulehnen“, heißt es dazu in einer internen Bewertung, die dem Handelsblatt vorliegt. Dies gilt laut diesem Vermerk vor allem für die Forderung, OAV-Mitgliedschaften, die wegen einer anschließenden Pflichtversicherung beendet würden, gar nicht zu prüfen.

„Damit bleiben doch genau die Sandwichfälle unaufgeklärt, bei denen es nahe liegt, dass in der Zeit der OAV-Versicherung kein Aufenthalt in Deutschland vorlag und damit keine Berechtigung zur Durchführung der OAV,“ heißt es wörtlich in dem Vermerk. In verständlicherem Deutsch: Der Vorschlag der AOK würde genau dazu führen, dass das Ausmaß des Missbrauchs bei Saisonarbeitern aus dem EU-Ausland niemals aufgeklärt werden würde.

Kassen beklagen „unwürdiges Gerangel“

Nun zeichnet sich ab, dass Innungskrankenkassen, Ersatzkassen und Betriebskrankenkassen mit einer gemeinsamen Stellungnahme in die Anhörung am 8. Oktober gehen wollen. Der Vorstandschef der Viaktiv, der größten BKK im Ruhrgebiet, Reinhard Brücker hat kein Verständnis für das unwürdige Gerangel.

Brücker stellt im Gespräch mit dem Handelsblatt die Frage in den Raum, warum die AOK solche Angst vor einer rückwirkenden Prüfung ihrer Versicherungsverhältnisse habe. „Wenn sie, wie sie sagt, eine saubere Weste hat, muss man eine solche Überprüfung doch nicht fürchten.“ Der ganze Vorgang beschädige am Ende das Image aller gesetzlichen Kassen, klagt Brücker.

Obwohl die Viaktiv selbst mit 18,4 Prozent aller freiwillig Versicherten eine recht hohe Quote von OAV-Mitgliedern hat, ist Brücker vollkommen einverstanden mit Spahns Gesetzentwurf. „Jens Spahn hatte genau den richtigen Ansatz. Ich kann nur an den Gesundheitsminister appellieren, sich nicht durch die Bundesländer beirren zu lassen.“

Das gilt nach seiner Ansicht aber auch genau so für ein weiteres Vorhaben des Ministers, das in engem Zusammenhang mit dem OAV-Problem steht. Die Ortskrankenkassen stehen nämlich auch bei der von Spahn für den Herbst angekündigten Reform des Finanzausgleichs zwischen den Krankenkassen auf der Bremse.

„Ohne eine wirksame Reform des Finanzausgleichs, die auch die enormen Kostenunterschiede zwischen den Regionen ausgleicht, wird Spahn sein Versichertenentlastungsgesetz gar nicht umsetzen können“, sagt dazu Brücker. Seine Kasse erhebt wegen der hohen Gesundheitskosten in Nordrhein-Westfalen seit 2016 mit 1,7 Prozent den höchsten Zusatzbeitrag von allen gesetzlichen Kassen.

Inzwischen sieht Brücker zwar wieder Spielraum für eine deutliche und nachhaltige Beitragssenkung zum nächsten Jahr. „Dabei vertraue ich aber auch darauf, dass Spahn sein Versprechen eines faireren Finanzausgleichs einlösen wird.“

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