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14.03.2019

04:04

Interview mit Andreas Mundt

Kartellamtschef Mundt: Man muss darüber diskutieren, in Europa Monopole zuzulassen

Von: Dana Heide, Klaus Stratmann

Kartellamtspräsident Mundt hat trotz seines Amtes nichts gegen Industriepolitik. Man müsse darüber diskutieren, in Europa Monopole zuzulassen – auch wenn dann die Preise steigen würden.

Mundt hält das Kartellrecht in Deutschaland für „sehr gut gefasst“. dpa

Kartellamtspräsident Mundt

Mundt hält das Kartellrecht in Deutschaland für „sehr gut gefasst“.

Berlin Die Debatte über die Schaffung deutscher und europäischer Champions ist nach Überzeugung von Kartellamtspräsident Andreas Mundt „absolut notwendig“. Es gehe darum, wie deutsche und europäische Unternehmen „sich im globalen Wettbewerb behaupten können“, sagte Mundt dem Handelsblatt.

Man müsse die Frage diskutieren, „ob wir in Europa möglicherweise Monopole, Duopole und dann auch höhere Preise für europäische Verbraucher in Kauf nehmen müssen“, damit europäische Unternehmen eine gewisse Größe und damit vielleicht auch eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit erreichen könnten, sagte Mundt.

Derzeit treiben Frankreich und Deutschland die Debatte über die Schaffung europäischer Champions voran. Die vom französischen Wirtschaftsminister Bruno Le Maire propagierte Forderung, eine „europäische Ministererlaubnis“ einzuführen, um damit Entscheidungen der EU-Wettbewerbsbehörde auszuhebeln, sieht der Behördenchef allerdings kritisch: Ihm fehle die Phantasie, wie eine solche Erlaubnis ausgestaltet werden sollte, sagte Mundt.

Der Kartellamtspräsident forderte mit Blick auf Internet-Konzerne wie Facebook genauere gesetzliche Regelungen beim Datenzugang und bei der Datennutzung.

Lesen Sie hier das vollständige Interview:

Herr Mundt, Wie bewerten Sie die Debatte über deutsche und europäische Champions? Macht Ihnen die Entwicklung Sorgen?
Sorgen macht mir das nicht. Das sind Diskussionen, die ich für absolut notwendig halte. Dabei muss allerdings die eminent wichtige Funktion des Wettbewerbs immer im Auge behalten werden.

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Sollte der Staat also Industriepolitik betreiben?
Natürlich müssen wir darüber nachdenken, wie deutsche und europäische Unternehmen im Weltmaßstab dastehen, ob sie zukunftsfähig sind und wie sie sich im globalen Wettbewerb behaupten können. Ich nenne das nicht Industriepolitik, für mich ist das vielmehr eine unternehmenspolitische Debatte. Die Frage ist doch: Was tun wir dafür, damit sich Unternehmen in Europa gut entwickeln können? Darum geht es. Und das ist zunächst einmal nicht mehr und nicht weniger als eine wichtige Fragestellung.

Stichwort Weltmaßstab: Hätte die europäische Wettbewerbsbehörde beim Antrag von Siemens und Alstom, die Zugsparten zu fusionieren, nicht stärker auf den Weltmarkt abstellen müssen?
Nach solchermaßen politisch aufgeladenen Fusionsversagungen gibt es regelmäßig eine Debatte über die Marktabgrenzung. Dabei wird mitunter übersehen, dass die Marktabgrenzung nicht normativ erfolgt, sie erfolgt auf der Grundlage empirischer Daten. Natürlich befasst sich die europäische genauso wie die deutsche Wettbewerbsbehörde intensiv mit der Marktabgrenzung und bewertet je nach Faktenlage regionale, nationale, europaweite oder globale Märkte.

Ist die europäische Wettbewerbsbehörde im Fall Siemens/Alstom dabei denn zu den richtigen Ergebnissen gekommen?
Die Kommission ist sehr sorgfältig vorgegangen und hat sich auch eingehend mit dem weltweiten Wettbewerbsumfeld befasst. Aus meiner Sicht ist die getroffene Marktabgrenzung absolut schlüssig.

Ist der Prognosehorizont möglicherweise zu kurz gewählt? Die Sorge, dass die Chinesen bereitstehen, um den Markt aufzurollen, ist ja nicht unberechtigt.
Nochmals, eine solche Entscheidung wird auf der Basis von vorhandenen Marktdaten und nach zahlreichen Gesprächen mit Branchenbeteiligten getroffen. Wir haben es hier mit Ausschreibungsmärkten zu tun, und Sie können nicht aufgrund von vielen eventuell möglichen, aber derzeit spekulativen Zukunftsszenarien entscheiden.

Siemens und Alstom: Keine guten Argumente

Aber ist das der richtige Blickwinkel?
Das ist eine ökonomische Abbildung des tatsächlichen Wettbewerbsgeschehens. Die einfache Formel, dass immer der Weltmarkt der richtige Maßstab ist, greift jedenfalls zu kurz. Wenn man das zum Maßstab macht, schrumpft der Marktanteil von Facebook unter Einbeziehung von Russland und China auf eine unbedenkliche Größe zusammen. Hinzu kommt, dass wir Effizienzen, die aus einer Fusion entstehen können, durchaus zu Gunsten der Parteien berücksichtigen können. Offensichtlich haben Siemens/Alstom dazu aber keine hinreichenden Argumente vorgetragen. Die wirkliche Frage, die jetzt diskutiert wird, lautet doch auf den Punkt gebracht, ob wir in Europa möglicherweise Monopole, Duopole und dann auch höhere Preise für europäische Verbraucher in Kauf nehmen müssen, damit europäische Unternehmen jenseits der europäischen Grenzen eine gewisse Größe und damit vielleicht auch eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit erreichen können.

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Wie ist Ihre Antwort darauf?
Das Thema wird seit langem immer wieder diskutiert. Eine klare Antwort fällt – wenn es um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen geht – nicht leicht. Dagegen steht eben, dass das Wettbewerbsprinzip in Europa Innovation, angemessene Preise und gute Qualität sichert. Einen anderen Hebel, um dies zu gewährleisten haben wir nicht.

Ist das nicht alles sehr theoretisch? Geht es nicht am Ende darum, dass Europa nicht zwischen China und den USA zerrieben wird?
Die Frage ist, wie können eigentlich Unternehmen, die aus einer Marktwirtschaft kommen, bestehen gegenüber Unternehmen, die aus einer Staatswirtschaft kommen. Unternehmen zum Beispiel aus China treten hier unter völlig anderen Voraussetzungen an, sie werden mitunter subventioniert und kommen aus einem protektionistisch abgeschotteten Marktraum. Nehmen Sie die großen Internet-Unternehmen aus China. Alibaba, Baidu und Tencent konnten in China doch vor allem auch deshalb so stark wachsen, weil sie sich in einem abgeschlossenen Marktraum entwickeln konnten und ihnen die Konkurrenz vom Leib gehalten wurde.

Muss es Marktzugangsbeschränkungen für solche Unternehmen aus Nicht-EU-Ländern geben, die in ihrer Heimat von Subventionen und Protektionismus profitieren?
Wettbewerb, egal ob national oder international, setzt ein level playing field voraus. Das müssen wir herstellen. Es ist immer schlecht, wenn Unternehmen unter unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen auf Märkten antreten. Ich bin jedenfalls ein großer Fan von Reziprozität. Stringente Prüfungen ausländischer Unternehmen nach dem Außenwirtschaftsgesetz halte ich unter diesem Gesichtspunkt für dringend geboten. Diese Prüfungen haben ja völlig zu Recht in den vergangenen Jahren mehr Biss bekommen. Das ist weniger eine Frage des Rechtsrahmens. Vielmehr geht es darum, wie mit den Instrumenten gearbeitet wird. Damit kann man schon eine ganze Menge machen. Und auch das Vergaberecht für öffentliche Aufträge könnte man in Einzelfällen strategischer einsetzen, Stichwort Aufschlag auf das Gebot für Unternehmen aus solchen Ländern.

„Das Bundeskartellamt entscheidet wettbewerbsrechtlich,
das Bundeswirtschaftsministerium politisch“

Deutschland und Frankreich arbeiten gerade an Änderungen im Wettbewerbsrecht. Ein Vorschlag, den die Franzosen propagieren, ist eine „europäische Ministererlaubnis“. Der Europäische Rat soll ein Fusionsverbot der europäischen Wettbewerbsbehörde aushebeln können. Befürworten Sie das?
Mir fehlt im Moment noch die Fantasie, wie man eine solche europäische Minister- oder Ratserlaubnis ausgestalten sollte.

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Die Ministererlaubnis nach deutschem Muster ist doch ein gutes Vorbild, oder?
Wir haben in Deutschland ein klares Verfahren. Das Bundeskartellamt entscheidet wettbewerbsrechtlich, das Bundeswirtschaftsministerium politisch. Aber auch für die politische Entscheidung gibt es ein klares Verfahren, das rechtlich überprüft werden kann. Dazu gibt es eine Monopolkommission, die den gesamten Prozess begleitet und Ratschläge gibt. Vor allen Dingen aber gibt es eine klare Verbindung zwischen der Entscheidung des Ministers und dem, was mit der Ministerentscheidung bewirkt werden soll. Wenn es dem Minister etwa, wie 2008 bei der Fusion zweier Krankenhäuser bei Greifswald, um den Ausbau eines Forschungszentrums in einer strukturschwachen Region geht, dann wird das auch klar herausgestellt. Bei einer Ratserlaubnis sehe ich die Gefahr, dass eine solche Entscheidung mit anderen politischen Wünschen verknüpft und vermengt wird.

Also sind Sie gegen die europäische Ministererlaubnis?
Ich tue mich schwer, den Vorschlag von vornherein abzulehnen, gerade auch, weil wir in Deutschland mit der Ministererlaubnis in den vergangenen Jahrzehnten, von ein paar Ausnahmen abgesehen, ganz gut gefahren sind. Wenn man sich einem solchen Instrument auf europäischer Ebene gedanklich nähern möchte, muss man aber zunächst über glasklare Regeln für die Ausgestaltung reden. Wie gesagt, mir fehlt momentan noch die Phantasie, dafür, wie das aussehen könnte.

Die Pläne von Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier in der Industrie- und Wettbewerbspolitik gehen noch darüber hinaus. Er benennt einzelne Branchen, die er für schützenswert oder zukunftsfähig hält. Er treibt den Bau einer Batteriezellenfabrik in Deutschland voran. Ist das der richtige Weg?
Es steht mir gar nicht zu, das zu bewerten. Wir befassen uns hier mit der Frage, wie man die Wettbewerbspolitik in diese generelle Strategie einbetten kann. Alles andere muss die Politik entscheiden.

Waren wir in Deutschland möglicherweise zu arglos?
Wenn Sie einen so riesigen Markt wie China vor Augen haben, in den man expandieren kann, dann ist es selbstverständlich, dass deutsche und europäische Unternehmen dabei sein wollen. Wir haben über viele Jahre hinweg Know-how-Transfer nach China betrieben. Wir sehen jetzt, dass das nicht ohne Auswirkungen bleibt. Ob man das arglos nennen kann, weiß ich nicht. Es ist vielleicht eher eine natürliche Entwicklung. Dass die Medaille zwei Seiten hat, das ist nicht wirklich überraschend. Wir lernen jetzt gerade, wie mit der anderen Seite der Medaille umzugehen haben. Ich finde es absolut legitim, eine ganzheitliche Strategie zu entwickeln.

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Gehört ein staatlicher Beteiligungsfonds zu dieser Strategie, den ja Bundeswirtschaftsminister Altmaier vorgeschlagen hat?
Das ist eine Frage, die die Politik beantworten muss.

Dann wieder zurück zu Fragen, die Sie beantworten können. Das Bundeskartellamt hat kürzlich befunden, dass Facebook marktbeherrschend ist und seine Marktmacht missbraucht, um regelwidrig Daten seiner Nutzer zusammenzuführen.
Wenn ich da kurz einhaken darf: Der Fall Facebook zeigt sehr schön, welche gegenläufigen Entwicklungen wir gerade in der Wettbewerbspolitik haben. Auf der einen Seite wird darüber gestritten, ob wir zu streng sind, gerade bei Fusionen. Auf der anderen Seite sollen wir uns der Digitalunternehmen mit mehr Verve annehmen. Diese beiden Entwicklungen müssen wir unter einen Hut bringen. Was wir in beiden Bereichen ändern, muss am Ende auch konsistent sein.

Wie geht es jetzt im Fall Facebook weiter?
Das Unternehmen hat vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf Widerspruch eingelegt. Solange das Verfahren dort anhängig ist, ist unsere Entscheidung ausgesetzt. Wir hoffen, dass dort zügig entschieden wird, weil es ein wichtiger Grundsatzfall ist.

Was macht den Fall zum Grundsatzfall?
Das wichtige an solchen Entscheidungen ist, dass sie auf dem Markt wirklich etwas verändern. Unsere Entscheidung setzt sich zum ersten Mal umfassend mit der Frage auseinander, welche Bedeutung Daten im Wettbewerb zukommt. Unsere Auflagen werden eine strukturelle Wirkung entfalten. Facebook muss künftig die aus verschiedenen Quellen generierten Daten getrennt halten. Das ist eine Art innere Entflechtung. Das verändert das Geschäftsmodell des Unternehmens und gibt dem Verbraucher ein großes Stück Datenhoheit zurück.

„Die Entscheidung gegen Facebook hatte große Tragweite“

Haben Sie vor dem Hintergrund mit dem Widerspruch von Facebook gerechnet?
Ja, denn die Entscheidung hat eine große Tragweite. Wir verändern die Rahmenbedingungen. Das ist für diese hochbewerteten Internetgiganten im Zweifel weitaus einschneidender, als ein hohes Bußgeld.

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Das Facebook-Verfahren hat rund drei Jahre gedauert. Braucht es nicht grundsätzliche Gesetzesänderungen in der Regulierung, damit nicht jeder Fall erst jahrelang verhandelt werden muss?
Gerade in Deutschland haben wir ja bereits Anpassungen am Kartellrecht vorgenommen, unser Gesetz ist sehr gut gefasst. Über punktuelle Änderungen, zum Beispiel in der Missbrauchsaufsicht, werden wir diskutieren. Ich bin mir sicher, dass die Verfahren der Wettbewerbsbehörden Verbesserungen erzielen werden. Ob wir dann auch noch regulatorische Eingriffe benötigen, sollten wir abwarten. Außerhalb des Wettbewerbsrechts sehe ich hingegen Handlungsbedarf. Etwa bei Fragen wie dem Zugang zu Daten und der Datennutzung benötigen wir genauere gesetzliche Regelungen. An anderen Stellen kann es aber dagegen sogar hinderlich sein, wenn man zu früh reguliert.

Haben Sie ein Beispiel?
Sehen Sie nur die Diskussion um die Vergleichsportale im Internet. Wir haben in einer umfassenden Untersuchung festgestellt, dass manche Portale gegen Verbraucherrechte verstoßen könnten. Die zivilrechtlichen Möglichkeiten des Verbraucherschutzes stoßen in diesem Bereich an Grenzen. Darüber hinaus haben wir regelmäßig mit dem Missbrauch solcher Instrumente – Stichwort Abmahnmissbrauch – zu tun. Statt jetzt aber das Bundeskartellamt dazu zu ermächtigen, Verhaltensänderungen zu erzwingen, sollen Vergleichsportale gleich pauschal reguliert werden. Da wird ein Schritt übersprungen. Dabei macht eine einheitliche Regulierung keinen Sinn, denn wir reden von sehr unterschiedlichen Einzelfällen.

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Wo müsste denn das Recht angepasst werden?
Dem Bundeskartellamt müssten auf Basis des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb beschränkte Befugnisse im digitalen Bereich eingeräumt werden. Auf dieser Basis könnte man auch bei den Vergleichsportalen eingreifen und tatsächliches Fehlverhalten abstellen.

Ein weiterer solcher Einzelfall ist Amazon. Sie haben im November ein Verfahren eingeleitet, bei dem sie prüfen, ob das Unternehmen seine Marktposition zulasten von Händlern auf seinem Marktplatz ausnutzt. Wie weit sind sie inzwischen?
Es handelt sich um ein laufendes Verfahren. Wir sind derzeit in der Faktenfindung. Sollten wir Verstöße feststellen, besteht grundsätzlich bei solchen Verfahren auch immer die Möglichkeit, dass es zu einer einvernehmlichen Einigung kommt. Der Ausgang ist hier aber noch völlig offen.

Herr Mundt, vielen Dank für das Interview.

Kommentare (1)

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Herr J.-Fr. Pella

14.03.2019, 13:02 Uhr

Noch ein Lobbyist mehr, obwohl dieser Mensch BEAMTER ist.
Bestechungen sind vollkommen ausgeschlossen, diese gibt es nur in sog. "Bananenstaaten".

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