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18.12.2019

06:00

Klimapaket

War der „Kuhhandel“ beim CO2-Preis zulässig?

Von: Heike Anger

Bei der Einigung zum Klimapaket kam es zu politischen Kopplungsgeschäften mit Gesetzen, für die die Zustimmung der Länder gar nicht zwingend war. Wie kann das sein?

Der Kompromiss zum Klimapaket sieht einen CO2-Preis von 25 Euro vor. dpa

Kohlekraftwerk

Der Kompromiss zum Klimapaket sieht einen CO2-Preis von 25 Euro vor.

Berlin Zu nächtlicher Stunde am Montag haben Bund und Länder einen Durchbruch bei den komplizierten Vermittlungsverhandlungen über das Klimapaket der Bundesregierung erzielt. Die Grünen hatten auf einen höheren CO2-Preis gedrängt.

Das Drohpotenzial: Die Partei, die an neun Landesregierungen beteiligt ist, würde andernfalls eine Anhebung der Pendlerpauschale blockieren. Nun steigen CO2-Preis und Pendlerpauschale.

Pikant: Für den CO2-Preis war die Zustimmung der Länder gar nicht zwingend erforderlich. Es handelte sich um den Teil des Klimapakets, der eigentlich nicht zustimmungsbedürftig war.

Der Bundesrat hatte nur bei den Steuergesetzen des Klimapakets den Vermittlungsausschuss angerufen. Hier können die Länder mitsprechen.

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    Nachverhandelt wurde dann allerdings viel mehr. Doch ist das zulässig? Und wozu gibt es die Unterscheidung in zustimmungsbedürftige und nicht zustimmungsbedürftige Gesetze? Ist letztlich doch alles beliebige Verhandlungsmasse?

    „Gegen die Blockadepolitik des Bundesrats kann verfassungsrechtlich nicht vorgegangen werden“, erklärt der Leipziger Staatsrechtler Christoph Degenhart. „Unter demokratiestaatlichen Gesichtspunkten ist dies nicht unproblematisch.“

    Die Rolle des Bundesrats sei symptomatisch für die traditionelle „Exekutivlastigkeit“ des deutschen Föderalismus: „Es sind die Regierungen und eben nicht die Parlamente der Länder, durch die die Länder ihren politischen Einfluss auf Bundesebene geltend machen können“, betont Degenhart. Im Übrigen sei es doch „bemerkenswert“, wie relativ schnell sich Kompromisse finden ließen, wenn es um Belastungen der Bürger gehe.

    Zustimmungspflichtiges Gesetz oder nicht zustimmungspflichtig?

    Für die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes gilt demnach der Grundsatz der „gesetzgebungstechnischen Einheit“. Innerhalb eines Gesetzes wird also nicht unterschieden zwischen zustimmungspflichtigen und nicht zustimmungspflichtigen Inhalten. Wenn ein Teil des Gesetzes seinem Inhalt nach zustimmungspflichtig ist, ist es das ganze Gesetz.

    „Dies lässt sich zwar dadurch umgehen, dass ein Gesetz gesplittet wird, in ein zustimmungspflichtiges und ein nicht zustimmungspflichtiges Gesetz“, sagt Degenhart. „Aber auch dann kann die Bundesratsmehrheit natürlich politisch ein Junctim herstellen und ihre Zustimmung von entsprechendem Entgegenkommen beim nicht zustimmungspflichtigen Gesetz abhängig machen“, betont der Leipziger Staatsrechtler.

    „Die Verfassung lässt dem Vermittlungsausschuss weiten Raum für den politischen Kompromiss“, sagt auch der Speyrer Staatsrechtler Joachim Wieland. Unzulässig sei nur die Einbeziehung von Materien, über die der Bundestag noch nicht beraten habe.

    „Mitglieder des Bundesrates dürfen die Zustimmung zu einem Gesetz aber von einem bestimmten Inhalt eines nicht zustimmungsbedürftigen Gesetzes abhängig machen“, erklärt Wieland. „Ziel ist es, möglichst zu einer Einigung zu kommen.“ Natürlich sei so ein „Kuhhandel“ von außen betrachtet nicht immer erfreulich, verfassungsrechtlich heilige aber der Zweck die Mittel.

    Demnach lief im Falle des CO2-Preises gekoppelt mit der Pendlerpauschale alles legitim ab. Das sieht auch die ehemalige Richterin am Bundesverfassungsgericht, Gertrude Lübbe-Wolff, so: Es gehe um mehrere voneinander unabhängige Gesetze und der Zusammenhang – Zustimmung zur neuen Pendlerpauschale nur gegen Entgegenkommen beim Emissionshandel – sei „ein rein politischer“.

    „Gegen rein politische Kopplungsgeschäfte im Prozess der Gesetzgebung hat die Verfassung nicht grundsätzlich etwas einzuwenden“, erläutert Lübbe-Wolff. „Das ist auch gut so“, meint die ehemalige Verfassungshüterin. „Die Möglichkeiten politischer Kompromissfindung wären sonst ungeheuer eingeschränkt.“

    An diesem Mittwoch soll nun der gesamte Vermittlungsausschuss tagen. Dann können die noch offenen Teile des Klimapakets im Bundestag und dann am Freitag im Bundesrat beschlossen werden.

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