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22.09.2019

14:19

Europäische Budgetregeln

Italien fehlt der finanzielle Spielraum

Von: Norbert Häring

Lahmt die Wirtschaft, sind höhere Staatsdefizite erlaubt – theoretisch. Praktisch neutralisiert ein Rechenmodell den Spielraum. Das trifft vor allem Italien.

Neue Regierung, alte Probleme – Italien fehlt der finanzielle Spielraum. dpa

Venedig

Neue Regierung, alte Probleme – Italien fehlt der finanzielle Spielraum.

Frankfurt Nach dem Ende der Koalition aus Fünf Sternen und Lega, die mit der EU-Kommission im Dauerclinch über die Haushaltsplanung lag, hat Italien nun eine Regierung aus Fünf Sternen und Sozialdemokraten. Es ist stiller geworden, aber wenn die EU-Kommission ihrer Linie treu bleibt, wird es bald wieder Ärger geben. Denn auch die neue Regierung drängt auf mehr finanziellen Spielraum.

Die europäischen Budgetregeln sind streng. Grob gesprochen sehen sie ein maximales „strukturelles“ Budgetdefizit von 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) vor. Als „strukturell“ gilt dabei der Teil des Defizits, der nicht auf kurzfristige konjunkturelle Schwankungen zurückgeht. Nur das strukturelle Defizit belastet annahmegemäß die langfristige Schuldentragfähigkeit.

Im Prinzip verschafft der Rückgriff auf das strukturelle Defizit den Regierungen Freiräume, wenn – wie in Italien – die Wirtschaft schlecht läuft, höhere Defizite in Kauf zu nehmen. Sonst würden sie in den Abschwung hineinsparen und ihn dadurch noch verstärken.

In der Praxis hat sich jedoch herausgestellt, dass Länder mit schlechter Wirtschaftsentwicklung fast ungebremst sparen müssen, während Länder mit guter Konjunktur, wie bisher Deutschland, fast den vollen Ausgabenspielraum nutzen können, den die gute Konjunktur ihnen verschafft.

Aber wohin sind die Spielräume verschwunden, die die Fiskalregeln eigentlich vorsehen? Die flapsige Antwort lautet: Das Rechenmodell, mit dem die EU-Kommission das strukturelle Defizit ermittelt, hat sie verschluckt.

Denn Budgetspielräume bekommt nur der zugestanden, dem eine schlechte Konjunkturlage attestiert wird, nicht aber derjenige, dem ein geringes Wachstumspotenzial aus „strukturellen“ Gründen nachgesagt wird. Wenn die Diagnose bei schwachem Wachstum regelmäßig lautet „strukturell“, dann gibt es auch keine Budgetspielräume. Genau diese Diagnose bringt die Rechenmethode der Kommission nach Einschätzung von Ökonomen und betroffenen Regierungen in vielen Fällen fast automatisch hervor.

Vollauslastung trotz Flaute

Das Problem lässt sich am Vergleich von Spanien und Italien mit Deutschland gut darstellen. Die deutsche Wirtschaftsleistung ist preisbereinigt seit 2007 pro Kopf um gut ein Zehntel gewachsen, die spanische hat stagniert, die italienische ist deutlich gesunken.

Trotzdem diagnostiziert das Modell der EU-Kommission Spanien Hochkonjunktur und Italien etwa die gleiche minimale Unterauslastung der Produktionskapazitäten, also eine unbedeutende „Produktionslücke“. Und das bei zweistelligen Arbeitslosenquoten in beiden Ländern.

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Im Fall Spanien hat auch eine Arbeitslosenquote von zeitweise über 20 Prozent die Kommission nicht davon abgehalten, einen leicht überhitzten Arbeitsmarkt zu diagnostizieren – sehr zum Ärger der dortigen Regierung.

Ökonomen und Historiker aus den USA haben mit einer „Kampagne gegen unsinnige Produktionslücken“ solche Ungereimtheiten in den Fokus gerückt. Die über die sozialen Medien betriebene Kampagne fand in der internationalen Ökonomenszene viel Zuspruch. Hauptinitiatoren sind Robin Brooks, Chefvolkswirt des von großen internationalen Banken getragenen Institute of International Finance (IIF) und früherer Chefstratege von Goldman Sachs, und sein IIF-Kollege Greg Basile sowie Adam Tooze, renommierter Historiker an der Columbia University mit VWL-Ausbildung.

Die Kampagne richtet sich nicht nur gegen die Methode der EU-Kommission, sondern auch gegen diejenige des Internationalen Währungsfonds (IWF), die ähnlich abstruse Ergebnisse produziert, mit gewissen Abstrichen auch gegen die des Industrieländerklubs OECD.

„Wir schauen auf die Produktionslücken durch die Linse des gesunden Menschenverstands“, schreiben Brooks und Basile. Durch diese Linse sehen sie Länder mit guter Wirtschaftsentwicklung und geringer Arbeitslosigkeit, die angeblich konjunkturell nicht anders dastehen als Länder mit schwacher Konjunktur und hoher Arbeitslosigkeit. Und sie sehen ungewöhnlich niedrige Inflationsraten, obwohl die entsprechenden Volkswirtschaften angeblich an der Grenze zur Überhitzung stehen.

Philipp Heimberger unterstützt die Kampagne von Brooks und Tooze nachdrücklich. Der Ökonom am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (wiiw) hat 2017 zusammen mit Jakob Kapeller und Jakob Huber zwei Studien zum Thema verfasst, auf die sich die Amerikaner berufen.

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In einem Beitrag für das Onlinemagazin „Makronom“ hat Heimberger jüngst nachgerechnet, wie weit die Wirtschaftsleistung jeweils hinter dem zurückbleibt, was sich ergeben hätte, wenn sich der Wachstumstrend vor der Finanzkrise von 2009 bis heute fortgesetzt hätte. In Deutschland gibt es keinen Rückstand, in Italien beträgt er 16,5 Prozent, in Spanien knapp 30 Prozent, in Griechenland fast 50 Prozent.

In jedem Fall hat das EU-Modell die Schätzung für das nationale Produktionspotenzial um fast genau diesen Prozentsatz nach unten revidiert. Das heißt: Alle Produktionseinbußen sind für die Kommission strukturell bedingt, nicht durch Nachfrageausfall. Entsprechend kann man auch durch keynesianische Politik der Nachfrageförderung nichts machen, sondern nur durch langfristige Wachstumsförderung. Und wenn die Einnahmen wegen der schlechten Wirtschaftslage einbrechen, muss ungebremst gespart werden.

Aus Trend wird Struktur

Der Grund für diese beständigen Abwärtsrevisionen des Produktionspotenzials im Tandem mit einer schlechten Wirtschaftsentwicklung versteckt sich tief im Maschinenraum der Modellbauer. Hauptverantwortlich ist eine Methode, mit der versucht wird, einen langfristigen Wachstumstrend zu identifizieren. Nur Abweichungen der Wachstumsrate von diesem Trend gelten als konjunkturelle Schwankungen. Der Trend wird mithilfe eines sogenannten Kalman-Filters ermittelt. Sehr lose gesprochen ist das ein gleitender Durchschnitt der letzten Jahre.

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 Diese Methode betont die jüngste Vergangenheit. Wenn eine Wachstumsschwäche ein paar Jahre andauert, führt das dazu, dass der Wachstumstrend schnell nach unten revidiert wird. Die Schwäche gilt dann nicht mehr als konjunkturell, sondern als strukturell. Das anerkannte Prinzip, dass man in einem Abschwung nicht hinterhersparen sollte, wird also durch Modellierungsentscheidungen auf kaltem Wege außer Kraft gesetzt, während die Öffentlichkeit glaubt, es würde respektiert.

Wie extrem die Annahmen der Modelle sind, zeigt sich an Alternativrechnungen, die Brooks und Basile sowie Heimberger aufmachen. Heimberger rechnet vor, dass bei einer Fortsetzung des Vorkrisentrends Italiens Produktionspotenzial heute um 16,5 Prozent über dem tatsächlichen BIP läge. Betrachtete man das als Produktionslücke, und berücksichtigte den rechnerischen Effekt auf das Staatsbudget, dann würde das strukturelle „Defizit“ im italienischen Budgetentwurf der letzten Regierung bei plus 6,3 Prozent liegen statt bei minus 2,5 Prozent.

Nähme man realistischer an, dass sich das Wachstum des Produktionspotenzials seit 2008 vom Vorkrisentrend von 1,5 Prozent auf 0,5 Prozent pro Jahr gedrittelt hat, betrüge die Produktionslücke immer noch acht Prozent. Die Kommission müsste dann der italienischen Regierung einen strukturellen Überschuss im Budget von 1,8 Prozent bescheinigen.

Mehr: Die Regierung in Rom plant die Ausgabe geldähnlicher Schuldverschreibungen. Sie könnten Keimzelle eines Euro-Ersatzes werden und Schulden finanzieren. Wie sich Europa vor Italiens Parallelwährung fürchtet.

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