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17.05.2019

08:00

dpa

Bundesrat

HRI-Analyse zur Finanzpolitik

Die gierigen 16

Von: Axel Schrinner

Die Bundesländer haben sich die Zustimmung zu vielen großen Reformen gut bezahlen lassen. Jetzt zeigen sich unerwünschte Nebenwirkungen – für den Bund.

DüsseldorfIm Jahr 2020 dürften in vielen Staatskanzleien die Korken knallen. Mit 333 Milliarden Euro werden dann die Bundesländer erstmals mehr von den gesamtdeutschen Steuereinnahmen abbekommen als der Bund mit 329 Milliarden Euro.

So prognostiziert es die jüngste Steuerschätzung. Wenn also nichts Gravierendes dazwischenkommt, wird das Jahr, in dem die Schuldenbremse für die Länder scharfgestellt wird, nicht wie einst befürchtet ein Jahr des Schreckens. Es wird für die Länderfinanzminister ein Jahr des finanziellen Wohlbehagens.

Gemessen am Jahr 2010 dürften die Steuereinnahmen der Länder bis 2020 um fast 60 Prozent zulegen, während der Bund sich mit 46 Prozent Zuwachs begnügen muss. Infolgedessen wird der Anteil des Bundes an den gesamten Steuereinahmen um 2,4 Prozentpunkte auf 40,2 Prozent schrumpfen, während der Anteil von Kommunen und Ländern in gleichem Maße auf 55,2 Prozent angestiegen sein wird.

Die prall gefüllten Länderkassen sind jedoch keineswegs das Resultat einer geschickten Haushalts- und Wirtschaftspolitik. Vielmehr zweckentfremdeten die Länder zum einen Gelder vom Bund und finanzierten mit den Zuweisungen laufende Ausgaben, anstatt wie vorgesehen damit zusätzliche Sozialwohnungen zu bauen und neue Studienplätze zu schaffen. Zum anderen profitieren sie vom Immobilienboom. Binnen eines Jahrzehnts verdreifachte sich ihr Grunderwerbssteueraufkommen; keine andere Steuer legte auch nur annähernd so stark zu.

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Doch der wohl größte finanzpolitische Coup der Länder war es, dass sie in den Zeiten Großer Koalitionen im Bund die traditionelle „heimliche Opposition“ Bundesrat zu einer gigantischen Geldforderungsmaschine umzufunktionieren. Die Bundesregierung sah sich gezwungen, die Zustimmung des Bundesrats zu jeder größeren Reform dadurch erkaufen, dass der Bund das Gros der Kosten übernahm und im Gegenzug dafür die Länder etwas von ihren Zuständigkeiten an den Bund abtraten.

Und so trägt der Bund die Flüchtlingskosten und überweist zusätzliches Geld für sozialen Wohnungsbau und Nahverkehr. Zudem finanziert die Zentralinstanz mittlerweile nicht nur den Bau, sondern auch den Unterhalt von Kita-Plätzen. Das bislang letzte Beispiel war der umstrittene Digitalpakt, mit dem der Bund die Kosten für die Modernisierung der Ausstattung von Schulen übernimmt – und damit eigentlich eine ureigene Aufgabe der Bundesländer.

Schließlich gelang es den „gierigen 16“ so lange über eine Neuordnung des Länderfinanzausgleichs zu streiten, bis im Frühjahr 2017 der damalige Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) mit rund zehn Milliarden Euro jährlichen Bundesmittel allen Zwist befrieden konnte, damit die Reform 2020 in Kraft treten kann. Ab dann gibt es im traditionellen Sinne keinen Länderfinanzausgleich mehr, bei dem es zu Zahlungen zwischen den einzelnen Ländern kommt. Stattdessen erhalten die Länder differenzierte höhere Zuweisungen vom Bund und einen größeren Anteil am Umsatzsteueraufkommen - nicht zuletzt damit sie in die Lage versetzt werden, die Schuldenbremse einzuhalten, wie es damals hieß.

Der große Einfluss des Bundesrats ist historisch bedingt und geht auf die deutsche Kaiserzeit in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zurück. Bereits zu Zeiten des Norddeutschen Bundes von 1867 bis 1871 besaß der Bundesrat eine starke Stellung als oberstes Verfassungsorgan. Dem vom Volk gewählten Reichstag stand der Bundesrat gegenüber, in dem die Regierungen der Mitgliedsstaaten vertreten waren. Gesetze mussten von beiden Kammern verabschiedet werden. Daran änderte sich im Kaiserreich von 1871 bis 1918 nichts. Das Reich hing am finanziellen Tropf der Länder.

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In der Weimarer Republik von 1918 bis 1933 war der Einfluss der Länderkammer im Vergleich zur Kaiserzeit deutlich geschwächt. Vor allem durfte der Reichsrat keine eigenen Gesetzentwürfe einbringen. Mit der Gleichschaltung durch die Nationalsozialisten wurde der Reichsrat 1934 aufgelöst.

Bei den Beratungen über die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland wurde heftig darüber diskutiert, ob dem Bundestag eine Länderkammer oder ein Senat nach US-Vorbild zur Seite gestellt werden sollte. Schließlich wurde der Bundesrat keine echte gleichberechtigte zweite Kammer, bekam aber umfassende Mitspracherechte. Zudem erhielten Bund, Länder und Gemeinden scharf abgegrenzte Aufgaben sowie Einnahmequellen.

Dies wurde mit der von der ersten bundesdeutschen Großen Koalition auf den Weg gebrachten Finanzreform 1969 geändert. Fortan flossen die Einnahmen aus den großen Steuern in eine zentrale Kasse und wurden vom Bund auf die Ebenen verteilt. Zudem wurden Gemeinschaftsaufgaben eingeführt, die von Bund und Ländern gemeinsam finanziert wurden. In der Folgezeit stieg die Anzahl der zustimmungspflichten Gesetze rasant an, so dass schließlich zwei Föderalismusreformen zu Beginn des 21. Jahrhundert versuchten, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern zu entflechten.

Im Zuge dessen wurde die Rahmengesetzgebung des Bundes abgeschafft.  Im Gegenzug erhielten die Länder das Recht, ihre Beamtenbesoldung autonom zu regeln. Ferner bekamen sie die Zuständigkeit für das Gesundheitsrecht, das Ladenschluss- und Gaststättenrecht, das Versammlungsrecht und das Presserecht. Die Zuständigkeit der Länder im Bildungsbereich wurde gestärkt und der Bund zog sich aus der Finanzierung des Hochschulbaus und aus den direkten Finanzhilfen für Schulen zurück. Mit der Anfang 2009 im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse wurde es den Ländern untersagt, ab 2020 im Trend neue Schulden aufzunehmen.

Infografik: GRAFIK_082 GdT Online Kommunale Finanzen Version1

Infografik

Diese Kommunen haben die meisten Schulden – und diese schwimmen im Geld

In Deutschland gibt es 11.042 Gemeinden. Einige sind bis zum Hals verschuldet und schreien laut um Hilfe. Doch die Mehrheit schwimmt im Geld.

Angesichts schwindender Aufgaben, üppiger Rücklagen und kräftig wachsender Steuereinnahmen dürfte das Null-Verschuldungsgebot der Schuldenbremse heute jedoch alle 16 Bundesländer über Jahre hinweg vor keine haushaltswirtschaftlichen Probleme stellen. Trotz der anhaltend schwachen Konjunktur schlossen die Länderetats das erste Quartal 2019 nochmals deutlich besser ab als das Vorjahresquartal.

So betrug der Haushaltsüberschuss der 16 Länder in den ersten drei Monaten dieses Jahres 4,7 Milliarden Euro und damit rund eine halbe Milliarde Euro mehr als im ersten Quartal 2018. Zudem haben die Länder bereits 25 Milliarden Euro in Rücklagen und Sondervermögen angesammelt, um für fiskalisch schlechtere Zeiten vorzusorgen. „Im laufenden Jahr und in der mittleren Frist bleiben die Aussichten für die Ländergesamtheit weiter positiv“, schreibt auch die Bundesbank in gewohnt nüchternen Worten – und meint damit tatsächlich: „die Kassen bleiben voll“.

Die „Geld-gegen-Einfluss-Politik“ des Bundesrats hat jedoch eine Kehrseite: Den schleichenden Bedeutungsverlust der Bundesländer und damit der Landespolitiker. Schwarze Zahlen in den Haushalten reichen allein nicht als Legitimation. Selbst bekennende Föderalismus-Anhänger haben heute Schwierigkeiten, die Mitglieder der Landesregierung ihres Bundeslands oder alle 16 Ministerpräsidenten zu nennen. Einzig CSU-Chef Markus Söder zählt laut Umfragen zur ersten Liga der wichtigsten Politiker.

Während die Länder im Geld schwimmen, leidet der Bund jetzt unter den Folgen seiner Scheckbuchpolitik. Von den bei der Steuerschätzung bis 2023 insgesamt ermittelten 124 Milliarden Euro Mindereinnahmen entfallen 71 Milliarden Euro auf ihn.

Der Bund ist mit 57 Prozent der Steuermindereinnahmen konfrontiert, während sein Anteil am Gesamtaufkommen sich nur auf etwa 40 Prozent beläuft. Zieht man zwischenzeitliche Rechtsänderungen ab, werden die Steuereinnahmen nur so hoch ausfallen, wie zu Beginn der Legislatur im Herbst 2017 geschätzt. Damit fehlt der amtierenden Großen Koalition Geld für Vorhaben, die sich beide Seiten im Koalitionsvertrag versprochen haben.

Der geschrumpfte finanzielle Spielraum verheißt für die Steuerzahler wenig Gutes. Eine dringend notwendige, die Gewinnbelastung senkende Unternehmenssteuerreform wird es in dieser Legislatur wohl nicht mehr geben.

Und auch der im Koalitionsvertrag versprochene Soli-Abbau für einen Großteil der Steuerzahler dürfte vermutlich verschoben werden. Denn dieser würde zu weiteren Steuerausfällen in Höhe von rund zehn Milliarden Euro führen, die allein der Bund zu tragen hätte. Und weil die Steuerschätzung stets auf geltendem Recht basiert, sind diese Ausfälle in dem aktuellen Tableau noch gar nicht berücksichtigt.

Gut möglich, dass der Soli also so lange erhalten bleibt, bis das Bundesverfassungsgericht diesen Steuerzuschlag zur Finanzierung des Solidarpakts für Ostdeutschland für verfassungswidrig erklären wird. Der Steuerzahlerbund sucht gerade nach passenden Fällen für ein Musterverfahren. Womöglich kommt das Soli-Aus also schneller, als manch ein Haushaltspolitiker in Berlin zu hoffen wagt. Schließlich läuft der Solidarpakt Ende 2019 aus.

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