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12.04.2019

08:00

dpa

Grundsteuerreform

HRI-Analyse zur Finanzpolitik

Grundsteuer: Mehr Föderalismus wagen

Von: Axel Schrinner

Die Bundesländer sind weit von einer Einigung über eine Grundsteuerreform entfernt. Doch die Zeit drängt. Ende des Jahres muss ein Gesetz verabschiedet sein.

DüsseldorfEs war klar, dass die Aufgabe nicht einfach werden würde, die das Bundesverfassungsgericht am 10. April 2018 dem Steuergesetzgeber aufgegeben hatte. Bis Ende 2019 muss eine neue Grundsteuer her. Gelingt es, bis Ende dieses Jahrs ein Gesetz zu verabschieden, so haben die 11.000 Kommunen genau fünf Jahre Zeit, sämtliche 36 Millionen Grundstücke zu bewerten.

Jeden Werktag müssten also rund 29.000 Grundstücke bewertet und entsprechende Steuerbescheide ausgestellt werden. Ansonsten darf die bislang anhand völlig veralteter Einheitswerte bemessene Kommunalsteuer ab 2020 nicht mehr erhoben werden. Steuerausfälle in Höhe von 14,5 Milliarden Euro Steueraufkommen wären die Folge.

In dieser Woche, genau ein Jahr nach dem Urteil, wollte Bundesfinanzminister Olaf Scholz eigentlich seinen Reformentwurf ins Kabinett einbringen – und scheiterte damit. Denn sowohl die Koalitionspartner des sozialdemokratischen Finanzministers von CDU und CSU, als auch die Bundesländer sind weit davon entfernt, sich seinem Vorschlag anzuschließen. Schon mehrfach wurde eine Einigung verkündet, die kurze Zeit später von Bayern dementiert wurde. Bayern will die Grundsteuer alleine nach den Boden- und Gebäudeflächen bemessen.

Mittlerweile haben aber auch andere Länder grundsätzliche Einwände gegen den Scholz-Plan, die Grundsteuer anhand pauschal ermittelten fiktiven Mieteinnahmen zu bemessen.  Selbst innerhalb von Landesregierungen herrscht Dissens, so dass sich NRW nach bisherigem Stand im Bundesrat in dieser Frage enthalten müsste.

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Letztlich steht hinter dem Streit die Frage, ob die Grundsteuer eine Vermögensteuer auf Immobilien ist oder eine Gegenleistung der Immobiliennutzer für kommunale Leistungen, die Grundsteuer also nach dem Leistungsfähigkeits- oder dem Äquivalenzprinzip zu bemessen wäre.

Eine Grundsteuer, die gezielt umverteilen soll, müsste Immobilien möglichst marktnah bewerten und dann mit einem bundesweit einheitlichen, möglicherweise sogar progressiv ausgestalteten Tarif belasten. Zudem wären Freibeträge denkbar.

Das bisherige System, nach dem Kommunen über individuelle Hebesätze die Höhe der Steuer maßgeblich beeinflussen können, wäre bei dieser Sicht der Dinge eigentlich nicht haltbar. Auch die Umlage der Steuer auf die Mieter wäre problematisch. Zudem müsste die Bewertung regelmäßig an Marktentwicklungen angepasst werden.  Ferner könnten Modernisierungen unrentabel werden, da sie zu Wertsteigerungen und somit zu höheren Steuern führen.

Sieht man die Grundsteuer hingegen als eine Art Gebühr für kommunale öffentliche Güter wie etwa eine gute Infrastruktur oder ein hohes Kulturangebot an, so muss diese nicht unbedingt an den exakten Wert anknüpfen. Schließlich orientieren sich beispielsweise auch die Straßenreinigungsgebühren nur grob an der Grundstücksgröße und keineswegs am Wert der darauf gebauten Häuser.

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Bei kommunalen Gebühren wird überdies allgemein akzeptiert, dass sie von Stadt zu Stadt sehr unterschiedlich sein können. So gibt es keinerlei Proteste wegen vermeintlicher sozialer Ungerechtigkeiten dagegen, dass eine vierköpfige Familie in Münster 564 Euro für eine 14tägig geleerte Restmülltonne zahlen muss, während die gleiche Leistung in Dahlem in der Eifel nur 122 Euro kostet, wie jüngst der Steuerzahlerbund ermittelte. Zu einer kommunalen Gebühr passt es, dass Eigentümer die Grundsteuer auf die Mieter umlegen dürfen. Schließlich sind die Bewohner und nicht die Eigentümer einer Immobilie Nutzer der kommunalen Leistungen.

Angesichts des grundgesetzlich garantierten kommunalen Hebesatzrechts auf die Grundsteuer spricht viel dafür, die Steuer eher als lokale Gebühr, denn als echte Umverteilungsteuer anzusehen. Das Hebesatzrecht führt nämlich dazu, dass selbst bei marktnaher Bewertung zwei Besitzer von gleichwertvollen Immobilien in verschiedenen Gemeinden keineswegs gleich besteuert würden, was ein Verstoß gegen das aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Grundgesetzes abgeleitete Leistungsfähigkeitsprinzip wäre.

Tatsache ist, dass sich der Bundesfinanzminister und seine Landeskollegen nicht darauf verständigen können, ob die Steuer pauschal an objektiv messbare Kriterien wie die Größe des Grundstücks oder an zwangsläufig mit mehr oder weniger willkürlichen Annahmen behafteten fiktiven Mietwerten anknüpfen soll. Daher spricht einiges dafür, es den Bundesländern zu ermöglichen, eigene Regeln zur Bemessung des Immobilienwerts zu erlassen, so wie es jüngst von der Unionsfraktion des Bundestages ins Spiel gebracht wurde. Auch in Niedersachen und Baden-Württemberg finden sich mittlerweile Anhänger für dieses Vorgehen, für das Bayern schon seit langem plädiert.

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Warum muss in einem föderalen Bundesstaat eine Immobilie in Bayern unbedingt nach denselben Regeln besteuert werden wie in Thüringen? Schließlich müssen die Länder und deren Kommunen die Kosten für die Wertermittlung tragen, und ihnen stehen allein die Einnahmen zu. Steuerdumping ist jedenfalls ausgeschlossen, da Grundstücke - anders als Betriebe - nicht in Steueroasen verlagert werden können.

Allerdings müsste in solch einem Fall sichergestellt werden, dass niedrige Grundsteuereinnahmen eines Landes nicht über den Länderfinanzausgleich sozialisiert werden. Schließlich nivelliert dieses föderale Umverteilungssystem – auch in seiner neuen ab 2020 gelten Form – Unterschiede in der Finanzkraft der Länder weitgehend. So würde ein Land, dass komplett auf die Grundsteuer verzichtet, heute die Steuerausfälle teilweise von den übrigen Ländern erstattet bekommen.

Eigentlich könnte Bundesfinanzminister Scholz das ungeliebte Thema rasch abräumen und eine Öffnungsklausel in sein Gesetz aufnehmen oder gar die Gesetzgebungskompetenz den Ländern übertragen. Dann müsste jeder Landesfinanzminister den Wählern sein Konzept nicht nur erklären, sondern auch administrativ und politisch dafür geradestehen. Letztlich hätten es dann die Länder auch selbst in der Hand, mit höheren Grundsteuersätzen oder einer gesonderten Steuer auf unbebaute Grundstücke zu versuchen, Spekulation und Wertsteigerungen entgegenzuwirken.

Derzeit ist allerdings fraglich, ob es für solche Öffnungsklauseln eine Mehrheit gäbe. Schleswig-Holsteins Ministerpräsident Daniel Günther (CDU) warnt im Einklang mit dem einflussreichen Deutschen Städtetag vor einem „Flickenteppich“ und plädiert für eine bundeseinheitliche Lösung.

Was Günther freilich nicht ausspricht: Solche Öffnungsklauseln verhindern den bei Landespolitikern sehr beliebten bequemen Fingerzeig in Richtung Berlin, wenn die eigenen Wähler protestieren.

Und der Protest gegen jede Form der Grundsteuerreform könnte sehr heftig werden, obwohl sich bei einer aufkommensneutralen Reform Gewinner und Verlierer die Waage halten. Doch während die Gewinner zufrieden schweigen, werden die Verlierer ganz sicher lautstark protestieren.


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